FPSLREB Decisions

File: 149­2­167  Public Service Staff  Before the Public Service  Relations Act  Staff Relations Board  BETWEEN  JOSEPH ANTHONY  Grievor  and  TREASURY BOARD  (Fisheries and Oceans Canada) 

Employer 

Before:  Donald MacLean, Adjudicator and Board Member  For the Grievor:  William Churchill, Counsel  For the Employer:  Jock Climie, Counsel  Heard at Sydney, Nova Scotia,  May 9, 1998

DECISION  This saga of Joseph Anthony began in the fall of 1992 when he applied for a position as  a fisheries officer with the Department of Fisheries and Oceans (the department).  The position  for which  he  applied was a  job vacancy  in Glace Bay, N.S.   The Public Service Commission  conducted the competition for the department. 

The  PS  Commission  recognized  Mr.  Anthony’s  qualifications  and  suitability  for  the  position  when  he  placed  first  among  the  candidates  in  the  competition.    Mr.  Anthony  also  passed his physical and medical  tests  for employment as a  fisheries officer.   He was declared ″Class A,  fit  for work″  at  the  top  of  the  eligibility  list,  on  July  22,  1993.   The  eligibility  list  would remain effective for the next two years. 

After  his  receipt  of  the  results  of  the competition  the department advised him  that he  would receive full­time employment by October 1, 1993.  However, a ″freeze″ on hiring within  the federal government intervened.  The department had to revoke its intentions a month before  he was to start. 

Mr.  Anthony  contacted  Neil  Bellefontaine,  the  director  general  for  the  department's  Scotia­Fundy Region.   During a meeting in Sydney in March 1994, Mr. Bellefontaine assured  Mr. Anthony  that he would be hired in June of 1994.   When May 1994 arrived Mr. Anthony  visited  the  regional  offices  in  Halifax,  where Mr.  Bellefontaine  confirmed  that Mr. Anthony  would be hired in two weeks.  Another delay in August 1994 lead to a reconfirmation by Mr.  Bellefontaine  that  indeed he would be hired after  the "field  review."   Mr. Anthony had  to be  "patient", and to call "once a month to touch base." 

Mr. Anthony did call Mr Bellefontaine's office each month during  that winter  and  the  spring  of  1995.   When he  could  not  contact Mr. Bellefontaine directly  after  a  few  tries, Mr.  Anthony contacted  the office of  the Minister of Fisheries.  Mr. Anthony asked them to see if  anything could be done for him.

1  Following the call, the Minister's office notified him that Mr. Bellefontaine would meet  with him on July 11, 1995.  At the meeting, Mr. Bellefontaine told Mr. Anthony that he would  try to find him a ″term position″.  He also added that Mr. Anthony would receive all necessary  training and the same powers as any other fisheries officer.  Still, there was no promise for Mr.  Anthony  that  he  would  receive  an  indeterminate  appointment.    In  fact,  Mr.  Bellefontaine  advised Mr. Anthony  that  there was  no  guarantee  that  he would  receive  any work  after  the  initial six months. 

The day before Mr. Anthony’s eligibility  list was due to expire he received a call from  Mr.  Bellefontaine.    He  told Mr.  Anthony  that  there was  a  temporary  position  as  a  fisheries  officer available in Sydney.  Later, Mr. Anthony received a job offer for a temporary position as  a  fisheries  officer  in  Yarmouth,  until  January  30,  1996.    He  would  not  get  any  relocation  expenses.  The department would not reimburse him to move to Yarmouth. 

When  Mr.  Anthony  reported  for  work  on  in  Yarmouth  on  August  14,  1995,  his  supervisor  informed him that he needed training in Regina before he could work as a fisheries  officer.    However,  since Mr.  Anthony’s  was  a  term  position,  he  could  not  receive  training.  While waiting  to hear  if he was going  to  receive  training, Mr. Anthony worked "in sanctions  and  licensing"  in  the Yarmouth  office  of  the  department.   He would  do  office work,  receive  applications and payment of fees and fines, answer telephone inquiries, and other similar work. 

In September 1995, Mr. Anthony received news that the department was sending him to  Regina  (to  the RCMP  training centre)  to  receive his ″National Training.″  His  training would  begin on October 16, 1995.  It was to be for six weeks.  The department issued him a uniform,  as well as a sidearm. 

On October 6, 1995, they sent him back to Sydney to get ready for his trip to Regina.  On  October  10,  1995,  Greg  Blanchard,  from  the  department's  human  resources'  office  in  Halifax, assured Mr. Anthony that everything was in order.  Mr. Blanchard informed him of his  flight itinerary for his trip to Regina. 

Two  days  later  Mr.  Blanchard  called  Mr.  Anthony  again.    This  time  he  told  Mr.  Anthony  that ″everything  (in  Regina)  was  cancelled.″  Ottawa  headquarters  had  only  now

2  realised that Mr. Anthony was employed on a term basis.  Later, Mr. Anthony was told to work  the remainder of his term in Cape Breton.  On October 18, two days after being informed that  he was to work in Cape Breton, they told him that he would be working in Yarmouth.  Another  two days after that Mr. Anthony received instructions to await further notice in Sydney. 

Finally, on October 23, 1995, he was to report back to Yarmouth, where he would be  sworn  in  as  a  fisheries  officer.    However,  he would  not  be  carrying  a  sidearm  in  his  duties.  Contented  that  he would  finally  be working  as  a  fisheries  officer Mr. Anthony  accepted  this  proposal.  Nevertheless, this scenario was short lived, since on the following day, Mr. Anthony  was  informed  that  there were  problems and  that he should await  for  instructions on  the next  day. 

On October 27, 1995, the department told Mr. Anthony that he would not be working  as a fisheries officer because he had not been trained.  Still, he could choose to work either in  the licensing office, or as a deck hand on a patrol boat, for the remainder of his term position.  Mr. Anthony turned down this proposal.   To do office work or to become a deckhand would  be an embarrassment.   He stated that he would not accept anything other than a position as a  fisheries officer.  He would not be made a fool of any longer.  The department’s reply was that  Mr.  Anthony  would  not  be  sworn  in  as  a  fisheries  officer.    Mr  Anthony  expressed  his  frustration that he would not resign as a fisheries officer, since he was never given the position  in  the first place.   In addition, Mr. Anthony advised the department  that he would be looking  for  reimbursement  for  the expenses  that he had incurred in order  to meet  the demands of  the  department. 

On November  4,  1995, Mr. Anthony  signed  a  letter  confirming  that  he would not be  reporting  to  work  in  Yarmouth.    Consequently,  the  department  terminated  his  employment  from the department on November 7, 1995.  For the next 12 months Mr Anthony pursued his  claim  for  reimbursement  of  his  expenses  to  go  to Yarmouth.   He would  also make  inquiries  about  his  returning  to work  as  a  fisheries  officer.   He would  ask  about  jobs  being  available.  The response was always that there were none. 

Nothing developed until November 1996 when the department agreed to reimburse his  expenses.

3  In return for absolving ″the Department of Fisheries and Oceans of any further alleged  liability  related  to  your  period  of  employment″  (exhibit  6),  the  department  reimbursed Mr.  Anthony’s expenses claim ($4,640.00).   He got his cheque in December 1996.  It covered his  out  of  pocket  expenses  incurred by  accepting  the  position  in Yarmouth,  including meals and  incidentals for 60 days, apartment costs, and mileage for two return trips between Sydney and  Yarmouth.  The text of the letter is as follows:  This is further to various converstaions on the issue of monies you are claiming related to  your  temporary  employment  with  the  Department  of  Fisheries  and  Oceans  during  the  period of August 14 to November 7, 1995. 

As discussed, the Department has agreed to cover out of pocket expenses you incurred by  accepting the position in Yarmouth, Nova Scotia.  These include meals and incidentals for  60 days, accommodation costs for an apartment for the months of August through October,  and mileage for two return trips between Sydney and Yarmouth.  The total amount involved  is $4640.00. 

Your acceptance of this payment absolves the Department of Fisheries and Oceans of any  further alleged liability related to your period of employment.  A travel expense cheque will  only be issued following receipt of a signed copy of this letter. 

(sgd: P. Partington, for the department)  I  agree  that  the acceptance of  the payment  noted above absolves  the  Department  of  Fisheries  and  Oceans  of  any  perceived  responsibility/liability  relating  to my  temporary  employment with  the Department. 

(sgd: Joseph Anthony). 

While he eventually received a cheque for his expenses, at no time did anyone in the department  hold out any prospect of his becoming a fisheries officer. 

In  the  period  since  his  termination,  Mr.  Anthony  made  inquiries  to  other  sources  concerning  his  dream  of  becoming  a  fisheries  officer  that  had  turned  sour.    He  talked  to  personnel  in  the  office  of  the  Ombudsman  for  Nova  Scotia,  Russell MacLellan's  office  (his  member  of  Parliament),  Department  of  Human  Resources  Development  Canada  (the  employment  office).    It  was  all  to  no  avail.    Nobody  could  help  him.    It  was  people  in  the  HRDC employment office who referred him to the Public Service Staff Relations Board 

Although he had  received  some PSAC  literature when he began his  term position, he  did not try to contact the PSAC union office.  Nor did he talk to a lawyer about his plight.  He  had no money to do so.

4  It was only in February 1997 that Mr. Anthony learned of  the existence of  the Board.  He immediately sent his grievance application to the Board's offices in Ottawa. 

Mr. Anthony now wishes to file a grievance against the department.  He is demanding  either monetary compensation, training or employment from the department. 

The  question  before  the  Board  in  this  instance  does  not  concern  the  merits  of  the  grievance.  Rather, it is whether Mr. Anthony should be granted an extension from the 25­day  limit that is prescribed in the Regulations under the Public Service Staff Relations Act.  I note  that in his application for the extension of time Mr. Anthony did not base his argument on the  Master Agreement  between  the Public Service Alliance of Canada and Treasury Board.   The  agreement has the same 25­day time limit for presenting a grievance. 

Mr.  Anthony  stopped  working  for  the  department  in  November  1995.    He  filed  his  grievance and his application to extend the time limits before the Board in February 1997. 

Summary of the Representation on Behalf of the Parties  Argument for the Applicant  Mr. Anthony wanted  to  be  a  fisheries  officer.   Although he was  never  promised  full­  time employment as a fisheries officer, he was offered a term position and training as a fisheries  officer.  Mr. Anthony claims he never had training, nor did he work as a fisheries officer. 

Mr.  Anthony  wishes  to  receive  an  extension  from  this  Board  so  that  he  can  file  a  grievance against the department.  He intends to seek compensation, fisheries officer training or  employment as a fisheries officer from the department. 

Mr.  Anthony  acknowledges  that  he  his  late  in  filing  his  grievance  before  the  Board.  However,  he  only  learned of  the  existence  of  the Public Service Staff Relations Board  some  two and one­half months after he received the expense reimbursement from the department in  December 1996.  As soon as he heard of the Board, he filed his grievance. 

Besides, Mr. Anthony contends that his ongoing discussions with the department from  November 1995 to November 1996 over reimbursement of his expenses attest to his efforts to

5  receive employment or damages from the department.  These discussions amount to promissory  estoppel by the department.  Accordingly, they delayed the time frame of Mr. Anthony’s claim  until  November  1996  or  even  December  1996,  when  he  settled  on  the  amount  of  his  reimbursement.    Furthermore,  after  his  lay­off,  Mr.  Anthony  sought  assistance  from  the  Ombudsman  of Nova  Scotia,  but  to  no  avail.    This  effort,  in Mr. Anthony's  opinion,  is  also  proof that he was maintaining his claim to get his job back. 

If  this  Board  were  to  refuse  Mr.  Anthony’s  application  for  extension  of  time,  Mr.  Anthony claims that the prejudice to him would be severe.  He would lose the opportunity to be  employed  as  a  fisheries  officer,  to  be  trained  as  a  fisheries officer, or at  the very  least,  to be  compensated  for  the  loss  of  these  opportunities.    Had  he  received  the  training  that  the  department  offered  him,  he  would  have  been  in  very  good  position  to  receive  future  employment, if not as a fisheries officer, then in another area of law enforcement. 

In  support  of  his  position,  counsel  for  Mr.  Anthony  referred  to  the  following  case:  Brooke Siver, Board File 149­02­121 October 30, 1992 (Lowden). 

Argument for the employer  The  employer  requests  that  I  reject  the  application  for  an  extension  of  the  time  limit.  While  there  are many  contributing  factors  to  the  applicant's  delay  in  filing  his  grievance,  the  evidence remains that Mr. Anthony was not diligent in his search for redress. 

Considering  the  fact  that Mr. Anthony  felt  so  deeply wronged by  the  department,  he  should have sought advice in a more vigorous fashion.  He could have consulted a lawyer.  At  the  very  least  he  could  have  consulted  his  bargaining  agent,  the  Public  Service  Alliance  of  Canada.   Had Mr. Anthony sought advice from a lawyer, or the PSAC, he would have, at the  very least, been pointed in the right direction.  As it stands now, he missed the 25­day deadline  because of his own idleness. 

Furthermore,  the  employer  rejects  the  applicant’s  submission  that  he  had  discussions  with  the  department  in  the  period  from November  1995  to November 1996.   Do  they prove  that  he was  actively  seeking  his  job  back  as  a  fisheries officer?   They do not.   Rather,  those

6  discussions related only to reimbursement of his expenses, and not his re­employment.  There  was no evidence of promises or representations to him from the department 

The  argument  of  the  applicant  is  flawed.    In  fact,  the  conversations  resulted  in  the  payment  and  the  agreement  that Mr.  Anthony  would  absolve  the  department  of  any  further  liability to  him.    Now  he  claims  that  that  resolution  does  not  extend  to  his  re­employment  because  the  agreement,  in  exhibit  6,  only  pertains  to  the  expense  reimbursement.   What  he  promised not to do is what he wants to do in his claim. 

On the issue of balance of prejudice, counsel notes that the year and three­month delay  in filing the claim hinders the employer's ability to present a full defence.  In addition, the fact of  signing  the  release  and  then  filing  this  grievance, also causes  it prejudice,  since  there was no  legal obligation to pay the amount of his expenses ($4,640.00). 

While the question before the Board at this time is not the merits of the grievance, this  Board should consider the applicant’s probability of success before granting him an extension.  The  chances  of  success  are  nil  since  the  Board  does  not  have  the  jurisdiction  to  grant  him  training, damages, or employment. 

To  the  applicant’s  submission  that  the  employer  had  a  duty  to  advise  him  of  his  recourses when it terminated his employment, the employer retorts that the applicant was never  fired.    In  fact, he quit his  job of his own free will.   The employer was under no obligation to  advise an employee who quit his job that he could find redress in such and such a forum. 

In support of its position, the employer referred to the following cases :  (1)  Walter  Stubbe  and  Treasury Board  (Transport Canada  ­ Canadian Coast Guard),  Board File 149­02­114, July 10, 1992 (Vice­Chairperson Tenace). 

(2)  Keith Rattew  and  Treasury Board  (National Defense), Board  file  149­02­107,  June  24, 1992 (Deputy Chairperson Chodos). 

(3)  Wayne Miller and Treasury Board (Indian and Northern Affairs Canada), Board file  149­02­149, April 4, 1995 (Vice­Chairperson Tenace).

7 

Conclusion and Reasons for Decision  The 25­day limit on the filing of grievances is in the regulations and in article M­38 of  the  Master  Agreement  between  PSAC  and  Treasury  Board.    It  is  not  there  because  it  is  unreasonable.   This  limit contributes  to  stability  in labour relations.   For, without a time limit  the  employer  would  be  under  perpetual  exposure  to  defend  itself  against  grievances  for  incidents that are long since forgotten.  The purpose for a time limit of 25 days was that it was  considered  a  sufficient  period  in which  to  seek  advice,  to  ponder  one's  options, or  to decide  whether or not to file a grievance. 

Still,  this  Board  has  a  discretion  in  granting  extensions,  when  it  deems  that  it  is  necessary  to  do  so  in  the  interest  of  justice.    Section  63  of  the  P.S.S.R.B.  Regulations  and  Rules of Procedure under the PSSR Act, allows that  63  Notwithstanding anything  in  this Part,  the  times prescribed by  this Part or provided  for  in a grievance procedure contained  in a collective agreement or in an arbitral award  for  the doing of any act,  the presentation of a grievance at any  level or  the providing or  filing  of  any  notice,  reply  or  document  may  be  extended,  either  before  or  after  the  expiration of those times 

(a) by agreement between the parties; or  (b) by  the Board, on  the application of an employer, an employee or a bargaining agent,  on such terms and conditions as the Board considers advisable. 

Deputy Chairperson Chodos stated in Rattew, supra, (at page 14­15) that the purpose  of this provision  is not to render nugatory the time­limits provided by the parties in a collective agreement  or  in  the  Regulations.    Rather,  it  is  to  allow  the  exercise  of  a  redress  provided  in  a  legislation or in a collective agreement, notwithstanding the expiry of time­limits where to  do otherwise would cause an injustice. 

When deciding whether  to grant an extension, the Board must consider all factors that  contribute to the delay.  As well, I must weigh the balance of prejudice that would result, if the  extension  were  granted  or  not.    There  are  no  definite  rules  which  outline  how  a  particular  request  should be decided.   Nevertheless,  there is a principle that  is discernible through every  decision cited by both parties  in this case.   That principle ordains that we must look for some

8  evidence  to  suggest  that  the party  requesting  the extension has been diligent  in exercising his  rights. 

In  the  instant  case, Mr. Anthony  feels  that  he was misled  and  unfairly  treated by  the  department.   Yet,  his  only  attempts  to  get  redress were  to contact  the Ombudsman of Nova  Scotia, his MP, and HRDC.  In my opinion this was not a very diligent way in which to seek  some sort of redress. 

He claims that the delay in filing his grievance was due to his ignorance of any recourse  available  to  him.    It  is  conceivable  that  an  employee  hired  on  a  term  position would  not  be  aware  of  all  his  rights.    Yet,  it  is  incomprehensible  how  an  employee  who  feels  that  his  employer has wronged him essentially does nothing for over a year to redress the situation. 

Mr. Anthony had  in his possession a PSAC booklet; yet he never bothered to contact  the  bargaining  agent.    A  simple  telephone  call  to  the  PSAC would  have  likely  pointed Mr.  Anthony  in  the  right  direction.    There  is  no  proof  that  Mr.  Anthony  even  contacted  the  Department of Fisheries and Oceans to express his grievance.  Once again, had he at least done  this, he would presumably have been pointed towards this Board. 

The  applicant  says  that  the  ongoing  discussions  concerning  the  reimbursement  of  expenses  created  a  promissory  estoppel  that  delayed  his  cause  of  action  until  November  or  December  1996.    I  can  conceive  of  some  circumstance  where  the  doctrine  of  promissory  estoppel can be used to support an argument for an extension of time to present a grievance. 

However,  there is no evidence to suggest  that any conversation between Mr. Anthony  and  anyone  at  the  department  constituted  demands  for  training,  re­employment  or  damages.  There were no demands, other  than for his expenses.   He does not say that he was misled by  any responses by the department.   He does not say that they were looking for another job for  him.    Any  replies  that  he  got  from  them  concerning  a  job  were  not  sufficient  to  create  an  estoppel.  There was no detrimental reliance. 

Mr. Anthony himself  says  that  the payment  that he  received was  for his expenses and  nothing else.  The only conclusion that I can come to, therefore, is that Mr. Anthony waited a  full  15  months  before  deciding  to  file  his  grievance.    Under  the  circumstances,  to  grant  an

9  extension and permit Mr. Anthony to present his grievance before this Board would allow him  to  potentially  prejudice  the  employer  because  of  his  own  procrastination  and  failure  to  seek  redress. 

I conclude that Mr Anthony was not diligent in pursuing his grievance.  Accordingly, I  dismiss his application for an extension of time. 

I have given only brief attention to the letter (exhibit 6) in which Mr. Anthony ″absolves  the Department of Fisheries and Oceans of any perceived responsibility/liability relating to my  temporary employment with the Department.″  This agreement and its effect in this application  reinforce  my  decision  to  dismiss  the  application.    His  signature  statement  does  not  limit  the  parameters  of  the  resolution  of  that  matter.    It  absolves  the  department  from  any  liability  relating to his employment.  That is certainly wide enough to encompass any matter that arises  out of his employment with the department. 

In  conclusion,  no  one  disputes  the  fact  that  Mr.  Anthony  lived  through  a  very  disagreeable experience with the department.   However, once Mr. Anthony perceived that his  rights were  violated he  should  have  attempted  to obtain  redress.    If he was not aware of his  rights, he could have inquired about them.  At the very least, early on in the period after he left  the department he could have contacted the bargaining agent or a lawyer.  In failing to do so,  Mr. Anthony did not exhibit a sufficient degree of diligence.  Accordingly, he is the person who  is  responsible  for  whatever  prejudice  he  suffers  by  not  being  allowed  to  proceed  with  this  grievance.

In the result I hereby deny the applicant’s request for an extension of time to present his  grievance. 

Donald MacLean,  Adjudicator and Board Member 

MONCTON,  December 14, 1998.

10