FPSLREB Decisions

Files: 166-2-27880 to 27882 Public Service Staff Before the Public Service Relations Act Staff Relations Board BETWEEN DAVID SHAW Grievor and TREASURY BOARD (Revenue Canada - Customs & Excise)

Employer

Before: Donald MacLean, Adjudicator and Board Member For the Grievor: Michael Tynes, Public Service Alliance of Canada For the Employer: Jock Climie, Counsel Heard at Sydney, Nova Scotia, May 6, 1998

1  DECISION  In this case,  the parties asked me to rule on a question of my jurisdiction.   They want  me  to  decide  whether  I  have  the  jurisdiction  under  section  91  of  the  Act  to  hear  the  3  grievances and references to adjudication submitted by the grievor, David Shaw. 

All 3 grievances date back to May 1995.   They concern grievances filed by Mr. Shaw  against the employer for perceived harassment. 

The  parties  presented  no  viva  voce  evidence  at  the  hearing.    They  relied  on  the  statements in the grievances and in the employer's replies to the grievances. 

Mr. Shaw filed the first of his grievances on May 5, 1995, because he believed that he  was  being  "harassed,  coerced,  intimidated  and  interfered with  because of my  representations  and activities as union Local president by  the management at Revenue Canada".   He felt  that  the employer was treating him differently because he was the president of the union local.  He  contended  that management's actions were contrary to article M­16 of  the master (collective)  agreement. 

In his second grievance on May 19, 1995, Mr. Shaw alleged that "Ray MacDonald and  Ray  Jeffrey  are  harassing  me  by  filing  their  harassment  complaints  against  me  &  using  the  harassment policy as a sword rather than a shield."  He was upset that Mr. MacDonald and Mr.  Jeffrey had filed harassment complaints against him.  He wanted them to stop their harassment  of him. 

In  his  third  grievance  on May 26,  1995, Mr.  Shaw  alleged  that "as  a  result  of  recent  disciplinary  actions  against  me  that  I  have  been  experiencing  ongoing  discrimination  and  harassment  contrary  to  the  provisions  of  Article  M­16  of  the  collective  agreement".    His  concerns were that management had disciplined him.   He equates the discipline to harassment  under the collective agreement. 

After  the  employer  rejected  the  three  grievances,  Mr.  Shaw  referred  all  three  to

2  adjudication in June 1997.  Summary of the Representations on behalf of the Parties  Argument for the employer  The employer contends that an adjudicator does not have the jurisdiction to adjudicate  the three grievances brought by the grievor under section 91. 

For  a  grievance  to  be  properly  grounded  under  subsection  91(1)  it  must  refer  to  an  allegation of wrongdoing by the employer in the interpretation or application of the terms and  conditions of employment, or of a provision of a collective agreement.  If a grievance is not so  grounded, section 92 of  the Act  (when read with section 91) does not allow for its referral to  adjudication.   Consequently,  in  this  instance,  any  of  the  grievances  that Mr. Shaw intends  to  bring to adjudication must be founded on a provision of the collective agreement. 

The May 5 grievance of Mr. Shaw is not adjudicable, because subsection 91(1) of the  Act  provides  that  a  grievance  is  proper  when  "no  administrative  procedure  for  redress  is  provided in or under an Act of Parliament ".  We must apply section 91 strictly, according to its  plain language.  If a grievance can be addressed in another forum, an adjudicator cannot hear it  under  section  92.    According  to  the  employer,  there  is  another  administrative  procedure  available to the grievor.  It is in section 23 of the Act. 

Mr.  Shaw  claims  that  the  employer  has  harassed,  coerced,  intimidated,  and  interfered  with  him  because  he  is  the  president  of  the  union  local.    The  individuals  named  by  him  did  occupy management positions.   In effect, he says that  the employer interfered in the affairs of  the union.   Accordingly,  the Board should deal with the allegations as a section 23 complaint  that the employer has violated the prohibitions in section 8, or 9 of the Act.  It is not possible to  wiggle around the mandatory strictures of the Act. 

Mr.  Shaw  was  also  upset  when  Messrs.  MacDonald  and  Jeffrey  filed  harassment  complaints against him.  Yet, that is not a ground to sustain his personal grievance.  One cannot  refer a grievance of personal harassment to adjudication. 

The May  19  grievance  does  not  refer  to  a  violation  of  the  collective  agreement.    Its

3  reference  to  adjudication does  refer  to article M­16,  that  is,  the harassment provisions of  the  master  agreement.    Yet,  there  is  no  mention  of  any  of  the  grounds  enumerated  in  M­16.  Consequently,  since  there  are  no  grounds  that  are  based  on  a  provision  of  the  collective  agreement, the grievance of May 19 is not adjudicable.  The employer has no way of knowing  which are the grounds for the harassment. 

The grievor  and  the bargaining agent cannot cite a  specific ground at  this  stage.   For  them to do so now would constitute a fundamental change in the nature of the grievance.  It is  improper for the grievor to claim something through adjudication other than what went through  the grievance process.  An employee is entitled to be free of any harassment.  Yet, an employee  cannot refer every type of personal harassment to adjudication.  Rather, it is the consequences  that flow from the harassment that brings it within one of the enumerated grounds. 

The third of Mr. Shaw's grievances, filed on May 26, 1995, again refers to article M­16.  It also refers  to discipline imposed on Mr. Shaw.   However, since Mr. Shaw does not impute  any  grounds  for  the  harassment,  one  must  deduce  that  he  was  again  referring  to  personal  harassment, which  is not provided  for  in M­16.   Consequently,  this particular grievance does  not  constitute  a  ground  for  adjudication.    If  the  grievor  has  concerns  about  the  discipline  against him, then that should be dealt with in his own disciplinary grievances (Board files 166­  2­ 27272 and 27273) 

There  is a principle  in  law  that where  there  is no  remedy,  there is no cause of action.  There  is  nothing  an  adjudicator  can  give him  that  he  does  not  already  have.   The Act  is not  intended  to allow a  forum  in which to outline bad experiences in a person's career, for which  there is no redress. 

The  only  declaratory  decision  an  adjudicator  can  make  is  that  Mr.  Shaw  gets  a  harassment­free workplace.  He could get no compensation, nor any apology.  To solve things  the employer is prepared to give him assurances that they will provide him with a harassment­  free workplace. 

A  grievance  under  section  91,  and  its  referral  to  adjudication  under  section  92,  is  entirely  different  from  a  complaint  under  23.    The  adjudicator  and  the  parties  have  a

4  responsibility  to  ensure  that  nothing  goes  to  adjudication  that  should  not  be  referred  to  adjudication.  We are all duty bound to respect the law. 

Counsel for the employer relied on the following cases:  1.  Shiv  Chopra  and  Treasury  Board  (Canada)  (Department  of  National  Health  and  Welfare), [1995] 3 F.C. 445 (Simpson J.).  2.  Joan  Mohammed  and  Treasury  Board,  Immigration  and  Refugee  Board  (1997),  Board file 166­2­26179.  3.  Charlotte  Rhéaume  and  Treasury  Board,  Revenue  Canada  ­  Customs  and Excise  (1994), Files 166­2­21976 to 21979, 166­2­21151 to 21154, and 166­2­22356, (Tarte).  4.  Walter G. Haslett  and Treasury Board, National Defence  (1991), File 166­2­20737  (Brown).  5.  Lawson and Treasury Board (1992), File 166­2­25530 (Tenace).  Argument for the Grievor  Mr.  Shaw  submits  that  his  three  grievances  should  be  referred  to  adjudication  under  article M­16 of the master agreement, (the "no discrimination" provision). 

He acknowledges that he did not specifically mention in every one of his grievances that  he was being harassed because of his union activity.  However, he contends that in the context  of the three grievances and their interconnectedness, it was obvious that he was complaining of  harassment based on his union activity.  Consequently, all three grievances allude to harassment  based on his union activity.  In that context they refer to violations of article M­16. 

Section 92 of the Act gives him the right to bring the alleged violations of article M­16  before an adjudicator. 

If  this  adjudicator  were  to  decline  the  jurisdiction  to  adjudicate  these  matters,  the  principal consequence would be a considerable delay, because  the Board hears  the very same  grievances  framed  as  section  23  complaints.   The  rejection of  jurisdiction would merely be a

5  waste of time on nothing else than a technicality.  It  is  significant  that  the  employer  accepted  all  three  grievances.    They  proceeded  through the grievance procedure without raising objections to the jurisdiction under section 91. 

For  these  reasons,  Mr.  Shaw  maintains  that  this  adjudicator  should  recognize  his  jurisdiction to adjudicate the grievances.  Mr. Shaw wants a declaration that the harassment did  occur. 

A grievance under  section 91, and its referral  to adjudication under section 92, differs  from a section 23 complaint only in the manner in which it is processed.  Yet, how the Board  deals with  both  of  them  remains  essentially  the  same.    The  burden  rests with  the  grievor  to  prove his allegations in either event. 

Mr. Tynes requested that I reject the employer's objection to jurisdiction.  Collective Agreement  M­16.01  There shall be no discrimination, interference, restriction, coercion, harassment,  intimidation, or any disciplinary action exercised or practiced with respect to an employee  by  reason  of  age,  race,  creed,  colour,  national  origin,  religious  affiliation,  sex,  sexual  orientation,  family  status, mental  or  physical  disability  or membership  or  activity  in  the  union. 

Public Service Staff Relations Act (the "Act")  91.(1) Where an employee feels aggrieved  (a)  by the interpretation or application, in respect of the employee, of  (i)  a  provision  of  a  statute,  or  of  a  regulation,  by­law,  direction or other instrument made or issued by the employer, dealing with  terms and conditions of employment, or 

(ii)  a provision of a collective agreement or an arbitral award,  or 

(a)  as a result of any occurrence or matter affecting the terms and conditions  of employment of the employee, other than a provision described in subparagraph  (a)(i) or (ii), 

in respect of which no administrative procedure for redress is provided in or under an Act of  Parliament,  the  employee  is  entitled,  subject  to  subsection  (2),  to  present  the  grievance  at  each of the levels, up to and including the final level, in the grievance process provided for by  this Act. 

Conclusion and Reasons for Decision

6  I intend to review the relevant authorities cited by the employer and the principles noted  in the cases.  I will then consider how these propositions pertain to the instant case. 

In determining the principles that apply to this case, the leading authority is the Chopra  decision (supra) in Federal Court of Canada.  Chopra supports the notion that when there is an  administrative  procedure  available  in  an  Act  of  Parliament,  the  bargaining  agent  and  the  employee  cannot  invoke  the  grievance  procedure.    Rather,  they  must  follow  the  other  administrative procedure.  It is only when there is no (other) administrative procedure in an Act  that an employee becomes entitled to present his grievance under 91(1). 

In Lawson  the adjudicator  ruled  that he lacked jurisdiction because there was another  redress  procedure  provided by  an Act.  Lawson  emphasizes  the principle  that where  there  is  another administrative procedure for redress,  it must be used if it is available.  Accordingly, if  another  option  is  available  to  the  employee,  he  cannot  submit  a  grievance  under  subsection  91(1). 

In  the Haslett  case,  supra,  neither management,  nor  even  the  grievor,  knew  that  the  grievance would eventually be brought to adjudication for harassment based on national origin.  In Haslett  the matter was  filed by  the grievor as a personal harassment grievance.   He never  considered that the harassment might be motivated by national origin until after he received the  employer's reply to the grievance at the final level.  In the grievance process he did not mention  any  of  the  enumerated  grounds  under  article M­16.    The  basis  on  which  the  grounds  were  argued  in  the grievance procedure was not  the same issue as  that under which the bargaining  agent  wanted  to  refer  the  case  to  adjudication.    Consequently,  the  employer  never  had  the  opportunity  to  consider  the  grievance  as  a  grievance  of  harassment  motivated  by  national  origin.   Because  it was a  fundamental change  in  the nature of  the grievance,  it precluded  the  adjudicator from considering the issues as grievances under M­16.   Adjudicator Brown found  that he did not have the jurisdiction to hear the grievance. There was no valid foundation for a  referral to adjudication.  In support of his conclusion he referred to the decision in Burchill v.  Attorney General of Canada, [1981] 1 F.C. 109 (F.C.A.).

7  The  Burchill  case  was  among  the  authorities  used  to  support  the  reasoning  in  the  Mohammed  decision,  supra.    In Mohammed  the  adjudicator,  at  pages  12  and  13,  rejected  submissions  from  the  grievor  that  she  could  change  the  basis  of  the  grievance  after  the  final  level in the grievance process.  He went on to decide, in accord with the reasoning in Chopra,  that he had no jurisdiction to hear the case.  It was one where the (at page 15) "allegations also  constitute  grounds  for  a  complaint  under  the  CHRA  (Canadian  Human  Rights  Act),  which  provides both a right of redress and a remedy in respect of these matters." 

The  bargaining  agent  applied  for  judicial  review  of  the  adjudicator's  decision  in  the  Mohammed case.   The Federal Court decision, [(unreported) June 16, 1998, Cullen J., Court  file T­1328­97 (T.D.)], at page 9, determines that as long as the applicant has "real redress" in  another  administrative  procedure  that  could  benefit  her,  she must  opt  for  that  procedure.    It  does not matter that the other procedure does not yield exactly the same, or identical, remedies  as the grievance process would under the Act. 

The Rhéaume  case,  supra, outlines how  to  frame the basis for harassment grievances  under  M­16.    It  also  rejects  perceived  harassment  grievances  that  are  only  grounded  in  personality conflicts, and not based on one of the enumerated grounds, as follows (at page 34): 

… only harassment  or discrimination based on a ground prohibited by  the provisions of  this article can be the subject of a grievance and hence of a reference to adjudication.  The  simple questions of a work­related personality conflict are not therefore covered by article  M­16. 

The analysis  in  the Chopra decision remains the most significant for my purposes.   In  that  case,  the  court  had  to  decide  on  the  adjudicator's  conclusion  that  he  did  not  have  jurisdiction  to  hear  the  grievance  under  subsection  91(1).    The  court  decided  that,  since  the  grievance as filed was a matter of human rights, there was an administrative procedure available  to  the applicant  through  the Canadian Human Rights Commission  (CHRC).   Justice Simpson  stated, at pages 455 and 456,  that "as long as the CHRC has jurisdiction to deal meaningfully  and effectively with the substance of the employee’s grievance, then it can provide redress." 

Other  adjudicators  have  followed  the  Chopra  principle  on  several  occasions.  In  Lawson, the adjudicator decided that he lacked jurisdiction, because there was another redress

8  procedure  in  an Act.    In  Lawson,  it  was  the  investigative  process  under  the  Public Service  Employment Act. 

In  the analysis  in Mohammed,  the adjudicator also considered  the  impact of Chopra,  and, at page 15, he declined jurisdiction to hear the case as a grievance under article M­16 that  "she was a victim of  racial or religious discrimination."   He decided that her "allegations also  constitute  grounds  for  a  complaint"  under  the  human  rights  legislation.    Subsection  91(1)  precluded him from considering the Mohammed grievance. 

I note that the bargaining agent applied for judicial review of the adjudicator's decision  in the Mohammed case.   The Federal Court decision, [(unreported) June 16, 1998, Cullen J.,  Court  file  T­1328­97  (T.D.)],  at  page  9,  determines  that  as  long  as  the  applicant  has  "real  redress"  in  another  administrative  procedure  that  could  benefit  her,  she  must  opt  for  that  procedure.    It  does  not matter  that  the  other  procedure  does  not  yield  exactly  the  same,  or  identical, remedies as the grievance process under the Act.  The question became whether there  was some personal benefit to the applicant in the other procedure. 

A more  recent  decision  of  the Court  in Boutilier,  [(unreported) November 13, 1998,  McGillis  J.,  Court  file  T­1450­97  (T.D.)],  determined  (at  page  23)  that  the  issues  of  discrimination in that case were the central and only issues of the grievance.  They fell squarely  and directly within the purview of the CHRA.  The adjudicator had no jurisdiction to deal with  it under the Act. 

In my opinion, the grievances filed by Mr. Shaw do have another procedure for redress.  It  is  specifically  provided by  section  23  of  the Act.   The  relevant parts of  section 23  read as  follows:  23.(1)  The  Board  shall  examine  and  inquire  into  any  complaint  made  to  it  that  the  employer, or an employee organization, or any person acting on behalf of the employer or  employee organization, has failed 

(a)  to observe any prohibition contained in section 8, 9 or 10 …  Sections 8 and 9 of the Act are as follows:  8.(1) No  person who  occupies  a managerial  or  confidential  position, whether or not  the  person  is  acting  on  behalf  of  the  employer,  shall  participate  in  or  interfere  with  the

9  formation  or  administration  of  an  employee  organization  or  the  representation  of  employees by such an organization. 

(2) Subject to subsection (3), no person shall  (a)  refuse  to  employ,  to  continue  to  employ,  or  otherwise  discriminate  against  any  person  in  regard  to  employment  or  to  any  term  or  condition  of  employment, because the person is a member of an employee organization or was or  is exercising any right under this Act; 

(b)  impose any condition on an appointment or in a contract of employment,  or propose  the  imposition of  any  condition on an appointment  or  in  a  contract  of  employment,  that  seeks  to  restrain  an  employee  or  a  person  seeking  employment  from becoming a member of an employee organization or exercising any right under  this Act; or 

(c)  seek by  intimidation,  threat  of  dismissal or any other  kind of  threat,  by  the imposition of a pecuniary or any other penalty or by any other means to compel  an employee 

(i)  to become, refrain  from becoming or cease  to be, or, except  as otherwise provided in a collective agreement, to continue to be a member  of an employee organization, or 

(ii)  to refrain from exercising any other right under this Act.  (3) No person shall be deemed to have contravened subsection (2) by reason of any act or  thing                          done or omitted  in  relation  to a person who occupies, or  is proposed to  occupy, a managerial or confidential position. 

9.(1) Except in accordance with this Act or any regulation, collective agreement or arbitral  award, no person who occupies a managerial or confidential position, whether or not the  person  acts  on  behalf  of  the  employer,  shall  discriminate  against  an  employee  organization. 

(2)  Nothing  in  subsection  (1)  shall  be  construed  to  prevent  a  person  who  occupies  a  managerial  or  confidential  position  from  receiving  representations  from,  or  holding  discussions with, the representatives of any employee organization. 

The substance of Mr. Shaw’s grievances is certainly included in section 23.  Essentially  he alleges violations of section 8 and section 9. 

In  argument,  the  grievor  acknowledged  that  all  three  grievances  were  inter­related.  Their underlying premise protests harassment of Mr. Shaw because of his activities on behalf of  the bargaining agent or its membership.  He says that the employer learned of the basis for the  grievances during the grievance procedure.  They are within the parameters of M­16, since they  object to harassment of the grievor because of his "membership or activity in the union." 

Nevertheless,  I  agree with  the employer submission that  the substance of  the grievor's  grievances should have been framed as complaints under section 23 of  the Act,  rather than as

10  grievances  under  subsection  91(1).   The central  issue of each of  the grievances  relates  to his  activities  on  behalf of  the bargaining unit or  its membership.   The Board can  review  them as  section 23 complaints, rather than as grievances under subsection 91(1).  They are not valid as  grievances under subsection 91(1). 

Therefore,  I  find  that,  because  of  the  provisions  of  subsection  91(1)  I  do  not  have  jurisdiction over the substance of the grievances filed by Mr. Shaw. 

The grievor says that my rejection of  jurisdiction under section 91 would simply delay  the matter.  Yet, Mr. Shaw and his bargaining agent must recognize that Parliament set up the  scheme of  things  under  the Act  for  specific purposes.    In  the  terminology used  in  subsection  91(1)  it  is obvious  that  the  legislators wanted  to avoid a multiplicity of hearings on the same  issue by using another section within this Act, or by using another Act.    In their wisdom they  decided  that  issues  dealing  with  interference  in  the  operation  of  and  representation  by  a  bargaining agent should be reviewed as complaints under section 23.  Because of the dictates of  subsection 91(1),  it  is not open to this adjudicator  to take into my jurisdiction matters, which  the  legislation  specifically  categorizes under  section 23.    (See  the Chopra decision,  supra,  at  pages 455 and 456, and the Boutilier decision, supra, at page 24.) 

The  grievor  says  that  the  employer  did  not  object  at  the  first  opportunity  to  the  characterization of  the matters as grievances.   That sort of argument may assist the grievor in  overcoming  perceived  flaws  within  the  grievance  procedure  under  the  collective  agreement.  However,  it  does  not  allow  this  adjudicator  to  overlook  the  legislation  on  questions  of  jurisdiction.    The  simple  answer  is  that,  because  of  subsection  91(1),  I  cannot  assume  jurisdiction  over matters, which  belong  under  another  process.    If  there was  ever  any  doubt  about when someone can  raise a question of  the  jurisdiction  for an adjudicator,  the Boutilier  decision,  supra,  at  page  24, adopts  the  reasoning  in Byers v Kosanovich,  [1995] 3 F.C. 354  (C.A.),  that  limits  to  jurisdiction  (at page 373, of Byers)  "cannot be  ignored simply by being  disregarded by the parties or the Adjudicator." 

In the result I hereby dismiss these references to adjudication.  I have no jurisdiction to

11  deal with them.  They are not proper grievances under subsection 91(1) of the Act.  Donald MacLean,  Adjudicator and Board Member 

MONCTON,  December 14, 1998.