FPSLREB Decisions

File: 166-2-28296 Public Service Staff Before the Public Service Relations Act Staff Relations Board BETWEEN WILLIAM THOMAS VAUGHAN Grievor and TREASURY BOARD (Public Works and Government Services Canada)

Employer

Before: Colin Taylor, Q.C., Board Member For the Grievor: Paul Reniers, the Professional Institute of the Public Service of Canada

For the Employer: Richard Fader, Counsel

Heard at Vancouver, British Columbia, July 8 and 9, 1998.

1 I  The  Grievor,  Mr.  William  T.  Vaughan,  is  a  mechanical  engineer.    He  commenced  employment  in  the  Public Service in 1975 with Transport Canada and moved  to Vancouver in 1980 with Public Works. 

In or about 1990, the Grievor took a leave without  pay  which  continued  for  about  4  years,  during  which  time, the Grievor occupied an engineering position in  the private sector. 

On  December  17,  1991,  the  Grievor  was  notified  that  his  former  position  ,  Chief  ­  Maintenance  Engineering, was staffed on an indeterminate basis. 

On  October  12,  1994,  the  Grievor  was  notified  that,  pursuant  to  s.29(1)  of  the  Public  Service  Employment Act, he was surplus to requirements due to  lack of work with a scheduled lay­off date of April 12,  1995. 

The  1991  Work  Force  Adjustment  Directive  (WFAD)  was  deemed  to  be  part  of  the  collective  agreement  between  the  parties.    The  WFAD  guaranteed  every  indeterminate  employee,  whose  services  were  no  longer  required  because  of  a  workforce  adjustment,  a  reasonable job offer within the Public Service. 

The  WFAD  defines  a  reasonable  job  offer as:

2 “...  an  offer  of  indeterminate  employment  within  the  Public  Service,  normally  at  an  equivalent level but not precluding higher or  lower  levels,  and  is  guaranteed  to  an  employee  affected  by  normal  work  force  adjustment who is both trainable and mobile.  Where  practicable,  a  reasonable  job  offer  shall  be  within  the  employee’s  headquarters  area as defined in the Travel Policy;” 

Article  1.1.14  of  the  WFAD  provides  that  the  surplus  period  shall  be  extended  “until  at  least  one  such [reasonable job] offer has been made”. 

If  an  employee  refuses  a  reasonable  job  offer  during the surplus period, the employee is subject to  lay­off at the end of such period.  In the absence of a  reasonable  job  offer,  the  surplus  period  is  extended  and the employee not laid off until after a reasonable  job offer has been refused: 

“1.1.31  When  an  employee  refuses  a  reasonable  job  offer  during  the  six­month  notice period, he or she shall be subject to  lay­off  at  the  end  of  such  notice  period.  However,  when  the  home  department  has  been  unable to make a reasonable job offer during  the  first  six­month  surplus  period,  such  period  shall  be  extended  and  the  employee  shall  not  be  laid  off  until  after  a  reasonable job offer has been refused.” 

Article  1.4  of  the  WFAD  requires  employees  affected by workplace adjustment situations to actively  seek alternative employment in co­operation with their  departments;  to  seek  information  about  their  entitlements and obligations and to seriously consider

3 job opportunities presented to them.  In the words of  Mr. Tarte: 

“In  order  for  the  system  to  work  all  concerned  must  cooperate  and  provide  the  necessary  flexibility.”  James  Sampson  and  Treasury  Board  (Indian  and  Northern  Affairs  Canada), May 13, 1996 (p.17) Board File 166­  2­26494 

On February 17, 1995, the Grievor received a job  offer: 

“...  subject  to  the  approval  of  a  ‘Volunteer’s’ (under clause 7.2.6 of the WFA  Directive)  resignation  and  ‘Request  For  Pay  In Lieu’ in order to place you as a surplus  employee. 

The effective date of this appointment is to  be determined.”  (emphasis in original) 

On March 6, 1995, the Grievor replied to what he  called  the  “conditional  offer”,  explaining  that,  in  view  of  the  conditions  attached  to  the  job  offer,  he  had asked his Union for advice. 

The Grievor went on to say that, since receiving  the “conditional” job offer, he had become aware of a  Treasury Board news release, dated February 21, 1995,  with respect to downsizing of the Public Service and,  in particular, had taken note of the “Early Retirement  Incentive”.  The Grievor wrote that Evan Heidinger from  the  Union  had  advised  “from  his  knowledge  of  the  measures,  I  am  eligible  for  the  ERI  and  that  the

4 incentive is due to be in place by April 1, 1995”.  The  Grievor went on to say: 

“This  obviously  changes  the  situation  regarding  my  status  and  creates  a  third  option  to  accepting  or  rejecting  the  conditional job offer.” 

Dudley  Rowlands  was  the  volunteering  employee  under Article 7.2.6 of the WFAD. 

Pursuant  to  the  declaration  of  surplus  employee  status  dated  October  12,  1994,  the  Grievor’s  lay­off  date of April 12, 1995 was approaching. 

By  letter  dated  April  10,  1995,  the  Employer  extended  the  Grievor’s  lay­off  date  to  July  12,  1995  “All  other  information  in  your  initial  letter  dated  October 12, 1994, remains applicable”. 

On May 16, 1995, the Employer wrote to the Grievor  extending the date for acceptance of the job offer: 

“This  letter  is  in  reference  to  the  outstanding  offer  of  indeterminate  appointment made February 17, 1995, to Head,  Mechanical Engineering, position # 620­0091,  EN­ENG­05,  Architectural  &  Engineering  Services,  Public  Works  and  Government  Services  Canada  located  at  1166  Alberni  Street, Vancouver, B.C. 

Please  be  advised  that  I  am  extending  the  response  period  for  you  to  confirm  your  acceptance  or  rejection  of  this  offer.  Please respond by May 25, 1995.  Failure to

5 respond will be considered a refusal of this  offer and may lead to lay off. 

If you have any questions or concerns, please  feel  free  to  contact  Susan  Dumbleton,  Redeployment Services Officer, at # 623­6085  or Taffy Metz, Human Resource Advisor, at #  623­6091.” 

The  Grievor  received  details  of  the  Early  Retirement Incentive (ERI) program and, by letter dated  May  24,  1995,  he  confirmed  his  decision  of  March  6,  1995 to leave the Public Service under the provisions  of  that  program.    For  that  purpose,  the  Grievor  asserted that the job offer was not “reasonable”. 

On July 11, 1995, one day before the expiry of the  Grievor’s  once­extended  surplus  period,  the  Employer  again extended the surplus status to a new lay­off date  of August 31, 1995.  The notice provided: 

“All other information in your initial letter  dated October 12, 1994 remains applicable.” 

On  July  25,  1995,  the  Employer  wrote  to  the  Grievor as follows: 

“On  February  17,  1995  an  offer  of  indeterminate  employment  to  the  position  of  Head, Mechanical Engineering (#620­0091) EN­  ENG­05,  Architectural  and  Engineering  Services,  Buildings,  Public  Works  and  Government  Services  Canada,  1166  Alberni  Street, Vancouver, B.C. was sent to you. 

In your letters of March 06, 1995 and March  24,  1995,  you  requested  the  ERI  effective  April 01, 1995.

6

This  letter  will  confirm  that  in  accordance  with the Treasury Board Terms and Conditions  on  the  Early  Retirement  Incentive  (ERI)  (previously  forwarded  to  you),  employees  must, ‘if subject to the Workforce Adjustment  Directive  (WFAD),  not  have  received  a  reasonable  job  offer  before  leaving  the  Public Service’.  As you were provided with a  Reasonable  Job  Offer  on  February  17,  1995,  you are not eligible for the ERI. 

As  you  have  not  accepted  the  offer  of  indeterminate  employment  as  per  our  letters  dated February 17, 1995 and May 16, 1995, I  will be proceeding with a recommendation for  lay­off.” 

Notwithstanding that letter, the Employer did not  proceed with notice of lay­off. 

On August 31, 1995, the Employer’s surplus status  was  extended  with  a  new  lay­off  date  of  October  31,  1995.  “All  other  information  in  your  initial  letter  dated October 12, 1994 remains applicable.” 

On  January  23,  1996,  the  Employer  notified  the  Grievor that he would be laid off on February 23, 1996  and  his  surplus  status  was  extended  to  coincide  with  that date. 

On March 4, 1996, the Grievor filed a grievance in  the following form: 

“I  have  received  a  letter  from  my  Regional  Director  General,  dated  23  January  1996,  wherein  she  advises  me  that  I  will  be  laid  off effective 23 February 1996.  In February

7 1995  and  prior,  I  had  discussions  with  my  then manager, J. Brown, about being declared  surplus and receiving the separation benefit  payable  to  those  individuals  eligible  for  retirement.  Although these discussions have  been  ongoing,  I  have  never  received  a  firm  answer from management until the above­noted  letter.  I therefore grieve. 

This  an  NJC  grievance.    I  allege  that  the  provisions  of  the  Workforce  Adjustment  Directive have been contravened.” 

The grievance requested:  “That  I  be  declared  surplus  under  the  provisions of the WFA Directive as it existed  in  April  of  1995,  including  payment  of  the  separation benefit.” 

On December 12, 1996, the grievance was allowed at  second  level.    The  National  Joint  Council  found  that  the  job  offer  made  on  February  17,  1995  was  not  reasonable and there was no basis for lay­off under the  WFAD.  The letter from the National Joint Council goes  on to say: 

“However,  the  corrective  action  you  requested,  that  is  for  your  lay­off  to  be  rescinded,  is  not  possible  under  the  Public  Service Employment Act.  Therefore, in order  for  you  to  be  reinstated  into  the  Public  Service,  the  Deputy  Minister  has  given  instructions  to  regional  management  to  identify and offer you a position. 

Also, in light of the above, I cannot grant  you  the  corrective  action  requested  in  your  grievance  presentation  which  was  to  be  declared surplus under the provisions of the

8 WFA  Directive  as  it  existed  in  April  1995,  including payment of the separation benefit.” 

In  response  to  the  decision,  the  Employer,  on  December  24,  1996,  offered  the  Grievor  a  position  as  Chief,  Mechanical  Engineer,  EN­ENG­05,  which  was  equivalent to the position he had previously filled. 

On January 10, 1997, the last day for acceptance,  the Grievor accepted the offer without conditions. 

On  January  15,  1997,  Mr.  G.H.  Davy,  Regional  Director, telephoned the Grievor to discuss the date on  which the Grievor would report for duty.  It was not a  fruitful discussion.  The Grievor would not commit to a  date  on  which  he  would  take  up  the  position  he  had  accepted.    Mr.  Davy  was  anxious  to  fill  the  position  and pressed him for a commitment.  The Grievor was then  employed in the private sector and said he might need  “several  months”  to  fulfill  his  professional  responsibilities.  This was obviously of no benefit to  Mr. Davy and clearly unsuitable. 

On January 22, 1997, Mr. Davy notified the Grievor  that  his  appointment  was  effective  February  17,  1997  and  failure  to  report  for  duty  would  be  considered  a  rejection of the offer of employment. 

On  February  13,  1997,  the  Grievor  wrote  to  the  Employer as follows:

9 “I  am  in  receipt  of  your  letter  of  January  22, 1997 regarding position #620­0091A. 

I understand that the job offer was made as a  result  of  the  directive  issued  by  Mr.  G.R.  Curran,  Departmental  Liaison  Officer,  National Joint Council, to identify and offer  me a position.  This directive was issued in  response  to  my  grievance,  which  was  allowed  by him. 

However,  in  spite  of  the  grievance  being  allowed, this proposed corrective action does  not  appear  to  address  the  substance  of  my  grievance.  Therefore the grievance has been  taken to the next level by PIPS. 

As I stated on January 15th, when we spoke on  the  telephone,  in  view  of  the  ambiguity  of  the response to the grievance, I am unable to  make  any  commitments  regarding  a  start  date  at  present,  and  cannot  accept  the  ultimatum  in your letter.  When the grievance process  has  been  properly  completed  with  a  coherent  conclusion,  I  will  be  able  to  assess  the  situation and come to an informed decision. 

I  appreciate  your  co­operation  in  this  matter.” 

Mr. Davy responded on February 24, 1997:  “This will acknowledge receipt of your letter  dated  February  13th,  1997,  and  received  by  fax  on  February  14th,  in  response  to  my  letter of January 22nd, 1997, regarding your  reporting date. 

I  must  confirm  that  it  is  essential  that  I  staff  the  above­noted  position.    As  your  letter indicates that you are ‘unable to make  any  commitments  regarding  a  start  date  at  present’,  your  letter  is  deemed  to  be  a  refusal of a reasonable job offer.” (emphasis  added)

10

On November 12, 1997, the National Joint Council  decided that, since the first job offer received by the  Grievor  was  not  reasonable,  “...  the  grievor  was  not  treated within the intent of the directive.” 

II  Notwithstanding the form of the grievance and the  remedy  requested,  it  is  clear  that  the  Grievor  has,  throughout  this  long  process,  had  his  sights  set  squarely  on  securing  the  ERI.    As  early  as  March  6,  1995,  the  Grievor  told  the  Employer  that  the  ERI  program  “creates  a  third  option  to  accepting  or  rejecting the conditional job offer”.  He then formally  requested the ERI. 

On May 24, 1995, the Grievor took exception to the  first job offer and said he was “exercising my right to  leave  the  Public  Service  under  the  provisions  of  the  ERI”. 

The ERI was the Grievor’s clear objective and that  was  the  central  thrust  of  the  Union’s  submission  in  these proceedings.

11 III  Unlike  the  WFAD,  the  ERI  is  not  a  part  of  the  collective agreement, nor is it a part of the WFAD.  It  flows from a regulation.  How can it be said that the  Grievor’s claim for ERI flows from the interpretation  or application of the collective agreement?  Moreover,  the grievance does not claim ERI and the Employer was  not  prepared  to  meet  this  claim.    The  reference  to  adjudication provides that the grievance is referred to  adjudication under s.92(1)(a) of the Act and stipulates  that  the  Grievor  relies  on  s.36.03(28)  ­  Workforce  Adjustment Policy.  There is no mention of the ERI. 

Even  if  the  Union  was  permitted  to  overcome  the  defect in the grievance with respect to the claim for  ERI,  there  remains  the  insuperable  hurdle  of  my  jurisdiction to deal with such a claim.  If it could be  said  that  the  dispute  between  the  parties,  viewed  in  its  essential  character,  arises  from  the  collective  agreement, then the principles enunciated in Weber v.  Ontario  Hydro  (1995)  125  D.L.R.  (4th)  583  and  New  Brunswick v. O’Leary (1995) 125 D.L.R. (4th) 609 might  aid the Grievor. 

Leaving  aside  the  grievance,  the  essential  character  of  the  dispute,  as  framed  by  the  Union  in  these  proceedings,  is  a  claim  for  ERI,  a  program  established by regulation under the Special Retirement  Arrangements  Act  which  has,  for  its  purpose,  the  reduction  of  the  Public  Service  by  providing  an

12 incentive  to  employees  declared  surplus  between  April  1, 1995 and March 31, 1998. 

Eligibility for ERI can not be said to arise from  the  collective  agreement.    I  observe,  in  passing,  a  National  Joint  Council  bulletin  of  June  29,  1998,  which, on page 4, contains the following: 

“Grievance  ­  28.4.499  ­  Early  Retirement  Incentive 

The Executive Committee considers a grievance  in  regard  to  Early  Retirement  Incentive  (ERI). 

The ERI Program is not provided for under the  Work  Force  Adjustment  Directive  and  is  therefore  beyond  the  jurisdiction  of  the  National  Joint  Council.    The  Executive  Committee agreed that it lacked jurisdiction  to deal with the matter.” 

Even if the Grievor had overcome the defect in the  grievance which makes no claim for ERI, I conclude that  I do not have jurisdiction to consider the claim.  See  to  the  same  effect:  Connors  and  Treasury  Board  (Revenue Canada ­ Taxation) Board File 166­2­27605. 

Since  I  have  determined  that  I  am  without  jurisdiction  with  respect  to  ERI,  it  would  be  unwise  for me to comment on the merits of the Grievor’s claim  which was exhaustively canvassed before me.

13 IV  The Employer submitted that the grievance was not  filed on time and should, therefore, be denied. 

The  Employer  suggested  the  grievance,  to  be  timely,  should  have  been  filed  in  relation  to  the  events of February 1995 through  to April 1995.  I do  not agree.  The Grievor’s notice period continued to be  extended  following  the  job  offer  in  February  1995  through to his layoff in February 1996. 

The Grievor was laid off on February 23, 1996 and  his grievance, while undated, was filed with a covering  letter dated March 4, 1996.  The Employer’s timeliness  argument is dismissed. 

V  With  respect  to  the  Grievor’s  claim  under  the  WFAD, it is my view that the job offer dated February  17,  1995  was  not  reasonable.    The  position  was  not  vacant nor was there an established date when it would  become vacant.  The offer was based on the possibility  that  the  position  might  become  vacant  under  circumstances  dependent  on  the  incumbent.    I  observe  that  the  National  Joint  Council  came  to  a  similar  conclusion. 

By letters dated April 10, 1995, July 11, 1995 and  August  31,  1995,  the  Grievor’s  surplus  period  was

14 extended  to  a  new  lay­off  date  of  October  31,  1995.  These extensions were in accordance with Article 1.1.14  of the WFAD which reads: 

“Departments  shall  guarantee  every  affected  or  surplus  employee  who  is  both  mobile  and  retrainable a reasonable job offer during the  surplus  period,  and  shall  extend  any  such  surplus period until at least one such offer  has  been  made.    Where  practicable,  a  reasonable  job  offer  shall  be  within  the  employee’s  headquarters  area  as  defined  in  the Travel Policy.  Deputy heads shall apply  this  directive  so  as  to  keep  actual  involuntary  lay­offs  to  a  minimum,  and  lay­  offs  shall  normally  only  occur  where  an  individual  has  refused  a  reasonable  job  offer,  or  is  not  mobile,  or  cannot  be  retrained within two years, or is laid off at  his or her own request.” 

On January 23, 1996, the Grievor’s surplus status  was  again  extended  to  a  new  lay­off  date  of  February  23, 1996.  The second paragraph of that letter reads: 

“You  will  cease  to  be  an  employee  at  the  close  of  business  on  February  23,  1996,  unless you are offered and accept a position  prior to that date.” 

The  Employer  suggested  that  the  job  offer  of  February 17, 1995, which I have determined not to have  been  reasonable,  was  subsequently  made  reasonable.  There is no satisfactory evidence of that nor would it  seem  did  the  Employer  think  so  since  it  continued  to  extend  the  Grievor’s  surplus  status  and  lay­off  date  and it’s letter of January 23, 1996 speaks to a lay­off

15 unless the Grievor is offered a position by the lay­off  date. 

On  December  24,  1996,  the  Grievor  did  receive  a  reasonable  job  offer  which  he  accepted.    He  subsequently failed to report for duty which I consider  to be a refusal of the reasonable job offer.  I observe  that, in his letter dated February 24, 1997, Mr. Davy  characterized the Grievor’s failure to report for duty  as the refusal of a “reasonable job offer”. 

The purported lay­off by the Employer on February  23, 1996 was invalid.  The Grievor was entitled to an  extension  of  his  surplus  status  until  “at  least  one  such  [reasonable  job]  offer  has  been  made”  (Article  1.1.14  WFAD).    That  did  not  occur  until  December  24,  1996.  Thus, the Grievor’s surplus period should have  been extended to February 17, 1997 which was the date  upon which the Grievor should have reported for duty. 

In the result, it is declared that:  1.  The Employer’s lay­off of the Grievor on February  23, 1996 was invalid. 

2.  The  Grievor’s  surplus  period  should  have  been  extended to February 17, 1997, the date on which  he was to report for duty.

16 3.  The  Grievor’s  failure  to  report  for  duty  on  February  17,  1997  was  a  refusal  of  a  reasonable  job offer. 

4.  The Grievor was laid off as at February 17, 1997.  5.  The Grievor is entitled to the separation benefit,  pursuant to Article 7.3.1 of the WFAD. 

I  retain  jurisdiction  to  deal  with  any  issues  arising out of the implementation of this Award. 

DATED  at  Vancouver,  British  Columbia,  this  12th  day of August, 1998. 

_________________________  Colin Taylor, Q.C.