Décisions de la CRTESPF

Dossiers: 172-2-944, 946 à 951 Loi sur les relations de travail Devant la Commission des relations dans la fonction publique de travail dans la fonction publique ENTRE LE CONSEIL DU TRÉSOR employeur et L`INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA agent négociateur

AFFAIRE: Qualification, après l'accréditation, de postes de direction ou de confiance, Sciences biologiques, Recherche historique, Gestion des systèmes d'ordinateurs, Architecture et Urbanisme

Devant: Yvon Tarte, président par intérim Pour l'employeur: Georges Hupé Pour l'agent négociateur: Judith King

Décision rendue sans audience

Decision Page 1 DÉCISION La présente affaire a trait à la qualification par l’employeur de postes de direction ou de confiance, et à l’avis d’opposition à cette qualification déposé par l’agent négociateur en dehors des délais prescrits. Les postes en question sont les suivants :

Ministère Direction ou subdivision Patrimoine canadien Région atlantique Numéro du poste Classification du poste Titre du poste Motif de l’exclusion 4213-15197 BI-02 Interprète principal du parc, 5.1.1d) Kejimkujik 4216-10174 HR-03 Gestionnaire des ressources 5.1.1d) culturelles 4290-10415 PC-05 Conseiller scientifique 5.1.1b) 1200-00108 CS-04 Chef, Systèmes fonctionnels 5.1.1b) et opérations 4411-00570 AR-05 Gestionnaire, Services de 5.1.1b) l’immobilier et services aux municipalités 4540-00079 BI-04 Gestionnaire, Écologie 5.1.1b) culturelle et naturelle 4291-10430 AR-05 Planificateur principal de 5.1.1b) gestion 4222-09571 BI-02 Interprète principal du parc, 5.5.1d) Kouchibouguac

L’employeur a par la suite retiré sa proposition d’exclusion du poste n o 4222-09571. Dans une note distincte datée du 27 juin 1996, l’employeur, conformément au paragraphe 5.2(2) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (la Loi), a notifié l’agent négociateur et la Commission des qualifications qui font l’objet de la présente décision. Dans une lettre adressée à l’employeur et datée du 11 juillet 1996, l’agent négociateur a fait part de son opposition aux qualifications, soutenant que les postes en question [traduction] «n’avaient pas été exclus par le passé, et il ne s’est produit aucun changement réel dans les fonctions». Il n’est pas contesté que l’employeur n’a pas reçu la lettre du 11 juillet 1996 de l’agent négociateur. Dans une lettre adressée à la Commission le 1 er août 1996 (reçue par la Commission le 7 août 1996), l’agent négociateur a transmis une copie de la lettre datée du 11 juillet 1996 et, par la suite, la Commission en a envoyé une copie à l’employeur.

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Decision Page 2 Dans une lettre datée du 14 août 1996, l’employeur a convenu que l’agent négociateur avait, par mégarde, envoyé son avis d’opposition à l’employeur plutôt qu’à la Commission comme l’exige la Loi, mais que de toute façon il n’avait pas reçu l’avis d’opposition de l’agent négociateur. Par conséquent, le Ministère et les titulaires des postes en question avaient déjà été avisés de l’exclusion de leurs postes. L’employeur a demandé que les qualifications soient confirmées par la Commission. L’agent négociateur a répliqué dans une lettre datée du 28 août 1996 qu’en dépit des [traduction] «contretemps» qui s’étaient produits, [traduction] «la question de fond à examiner devrait avoir préséance sur ces erreurs administratives».

Dans une lettre adressée aux deux parties le 10 septembre 1996, la Commission les a invitées à présenter des arguments écrits sur la question de savoir si l’agent négociateur avait déposé son avis d’opposition dans le délai imparti. Avant de résumer ces observations, il est bon à ce moment-ci d’énoncer les dispositions légales qui se rapportent à ces observations :

Loi sur les relations de travail dans la fonction publique 5.2(2) L’employeur notifie sa décision de qualifier un poste à la Commission et à l’agent négociateur.

(3) L’agent négociateur peut, dans les vingt jours suivant cette notification, déposer auprès de la Commission un avis d’opposition à la qualification.

(4) La Commission, après avoir étudié l’avis d’opposition et donné à l’employeur et à l’agent négociateur l’occasion de présenter des observations, qualification.

(5) La qualification faite par l’employeur prend effet, à défaut d’avis d’opposition, à l’expiration du délai fixé au paragraphe (3); dans les autres cas, elle prend effet à compter de la date de sa confirmation par la Commission.

21.(1) La Commission met en oeuvre la présente loi et exerce les pouvoirs et fonctions que celle-ci lui confère ou qu’implique la réalisation de ses objets, notamment en prenant des ordonnances qui exigent l’observation de la présente loi, des règlements pris sous le régime de celle-ci ou des décisions qu’elle rend sur les questions qui lui sont soumises.

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confirme ou annule la

Decision Page 3 Règlement et règles de procédure de la C.R.T.F.P. (1993) 2.(2) Il n’est pas tenu compte des samedis et des jours fériés dans le calcul des délais spécifiés dans le présent règlement.

6. Malgré toute autre disposition du présent règlement, la Commission peut :

a) soit prolonger le délai prévu par le présent règlement, ou autoriser un délai additionnel, pour l’accomplissement d’un acte, la remise d’un avis ou le dépôt d’un document;

... 10. Aucune procédure visée par le présent règlement n’est invalide au seul motif qu’elle comporte un vice de forme ou une irrégularité d’ordre technique.

Loi d’interprétation 3.(1) Sauf indication contraire, la présente loi s’applique à tous les textes, indépendamment de leur date d’édiction.

(2) La présente loi s’applique à sa propre interprétation. (3) Sauf incompatibilité avec la présente loi, toute règle d’interprétation utile peut s’appliquer à un texte.

11. L’obligation s’exprime essentiellement par l’indicatif présent du verbe porteur de sens principal et, à l’occasion, par des verbes ou expressions comportant cette notion. L’octroi de pouvoirs, de droits, d’autorisations ou de facultés s’exprime essentiellement par le verbe «pouvoir» et, à l’occasion, par des expressions comportant ces notions.

12. Tout texte est censé apporter une solution de droit et s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet.

26. Le délai qui expirerait normalement un jour férié est prorogé jusqu’au premier jour non férié suivant.

27.(1) Si le délai est exprimé en jours francs ou en un nombre minimal de jours entre deux événements, les jours où les événements surviennent ne comptent pas.

(2) Si le délai est exprimé en jours entre deux événements, sans qu’il soit précisé qu’il s’agit de jours francs, seul compte le jour où survient le second événement.

(3) Si le délai doit commencer ou se terminer un jour déterminé ou courir jusqu’à un jour déterminé, ce jour compte.

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Decision Page 4 (4) Si le délai suit un jour déterminé, ce jour ne compte pas. (5) Lorsqu’un acte doit être accompli dans un délai qui suit ou précède un jour déterminé, ce jour ne compte pas.

Observations des parties Dans ses observations, l’agent négociateur prétend qu’à la suite de l’avis de qualification de l’employeur du 27 juin 1996, l’agent négociateur avait jusqu’au 26 juillet 1996 pour déposer son avis d’opposition. L’avis d’opposition [traduction] «transmis» le 11 juillet 1996 se trouvait [traduction] «bien à l’intérieur du délai prescrit», même s’il n’a pas été envoyé à la Commission avant le 1 er août 1996. L’agent négociateur plaide que son avis d’opposition daté du 11 août 1996 devrait être [traduction] «considéré comme conforme à l’objet et à l’esprit du paragraphe 5.2(3)», et que la Commission disposait de deux options pour conclure qu’il avait été signifié en temps opportun.

Premièrement, l’article 10 des Règlements et règles de procédure de la C.R.T.F.P. (1993) (le Règlement) dispose que «aucune procédure visée par le présent règlement n’est invalide au seul motif qu’elle comporte un vice de forme ou une irrégularité d’ordre technique», et comme la présente procédure porte sur le droit légiféré relatif au statut de fonctionnaire, [traduction] « l’affaire est d’une telle importance et comporte des répercussions tellement sérieuses qu’il y aurait lieu de donner l’interprétation la plus large possible à ce règlement».

Deuxièmement, l’alinéa 6a) du Règlement autorise la Commission à prolonger le délai prévu par le Règlement pour l’accomplissement d’un acte, la remise d’un avis ou le dépôt d’un document. Même si le délai de vingt jours prévu au paragraphe 5.2(3) ne prend pas sa source dans le Règlement, la question du dépôt d’une opposition [traduction] «peut être examinée en vertu de ce dernier élément (de l’alinéa 6a) du Règlement)». L’agent négociateur soutient que son interprétation n’est pas interdite par la notion de «pouvoir» que sous-entend le libellé du paragraphe 5.2(3), selon lequel l’agent négociateur peut déposer un avis d’opposition. Aucun préjudice n’est causé à l’employeur du fait d’accorder à l’agent négociateur davantage de temps, alors qu’un [traduction] «préjudice grave» est causé aux titulaires si cette prolongation de délai n’est pas accordée.

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Decision Page 5 L’agent négociateur invoque comme autre motif le fait qu’un critère utilisé par l’employeur pour procéder à des exclusions (5.1(1)b)) est relativement nouveau, et qu’il serait avantageux pour les parties que la Commission en donne une interprétation [la Loi a subi de profondes modifications depuis juin 1993]. La Commission devrait entendre des preuves sur le bien-fondé de l’exclusion proposée avant de rendre une décision sur la question des délais. Il n’est pas juste que les fonctionnaires supportent les conséquences d’une erreur administrative, c'est-à-dire l’exclusion de l’unité de négociation, la perte du statut de «fonctionnaire», la perte du droit à la négociation collective et du droit de participer aux activités de son organisation syndicale. L’agent négociateur cite l’opinion dissidente du vice-président Cantin dans l’affaire Alliance de la fonction publique du Canada et Conseil du Trésor (dossier 181-2-279 de la Commission), à la page 23, selon laquelle des délais peuvent être prolongés s’il existe un «motif valable».

Dans ses observations, l’employeur fait valoir que le délai de vingt jours imparti pour déposer un avis d’opposition à la qualification de l’employeur a expiré le 17 juillet 1996, et non, comme le soutient l’agent négociateur, le 26 juillet 1996. Ce n’est que le 7 août 1996 que la Commission et l’employeur ont reçu l’avis d’opposition de l’agent négociateur. L’employeur maintient également que les dispositions du Règlement invoquées par l’agent négociateur ne s’appliquent pas au délai réglementaire de vingt jours. En ce qui concerne la prétention de l’agent négociateur selon laquelle un «motif valable» suffit pour prolonger un délai, l’employeur fait valoir que l’agent négociateur n’a pas fourni de [traduction] «cause suffisante». Aucune raison autre qu’un manque d’attention n’a été fournie. En outre, l’agent négociateur s’est opposé à d'autres qualifications de l’employeur produites en même temps que les qualifications contestées en l’espèce.

L’employeur me renvoie à une affaire tranchée par le président suppléant Korngold Wexler [aucune référence précise n’a été fournie, mais la Commission suppose que l’employeur fait allusion à l’affaire Le Conseil du Trésor et l’Association des employé(e)s en sciences sociales, (dossier 172-2-893 de la Commission)] pour étayer l’idée que lorsqu’un délai réglementaire de vingt jours est prévu, «on ne peut y déroger que dans des circonstances très inhabituelles et extraordinaires». Il n’y a aucune preuve de circonstances de ce genre ici. La jurisprudence établit également qu’un facteur dont il faut tenir compte est la durée de la période pendant laquelle une partie est en défaut. Ici, l’agent négociateur [traduction] «était en retard de deux et peut-être

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Decision Page 6 trois semaines pour notifier son avis d’opposition». En outre, dans les présentes circonstances, les titulaires ont déjà été avisés de leur exclusion, et on a mis fin au prélèvement de leurs cotisations syndicales.

Dans sa réplique, l’agent négociateur maintient que la date limite était bel et bien le 26 juillet 1996, une date qui se situait à vingt jours ouvrables de la réception de l’avis de qualification, le 27 juin 1996. Il en est ainsi en raison de l’application du paragraphe 2(2) du Règlement, où il est dit qu’il n’est pas tenu compte des samedis et des jours fériés dans le calcul des délais. La Loi d’interprétation définit jour férié comme incluant les dimanches et les fêtes comme la fête du Canada. L’article 12 de la Loi d’interprétation dispose également que les textes sont censés apporter une solution de droit et doivent s’interpréter de la manière la plus équitable et la plus large. Ainsi, les 20 jours dont il est question au paragraphe 5.2(3) sont des jours ouvrables et, par conséquent, l’avis d’opposition a été envoyé à l’employeur avant la date limite du délai et à la Commission seulement quatre jours après cette date.

L’agent négociateur répète que l’article 10 et le paragraphe 6a) du Règlement doivent être examinés à la lumière de l’article 12 de la Loi d’interprétation. Cela est conforme à l’article 21 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qui envisage l’exercice des pouvoirs de la Commission qu’implique la réalisation des objets de la Loi.

L’agent négociateur fait également valoir que même si les objections relatives à des postes autres que les postes visés en l’espèce ont effectivement été formulées à l’intérieur du délai réglementaire, elles l’ont été par un autre représentant de l’agent négociateur. Dans la présente affaire, le représentant a reçu instruction de transmettre l’avis d’opposition à l’employeur plutôt qu’à la Commission. L’agent négociateur soutient que [traduction] «l’élément de motif valable ne s’applique pas uniquement au ‘pourquoi’ ou ‘comment’ d’une erreur administrative, mais aussi à l’issue possible d’une ligne de conduite, ou de l’inaction». Par conséquent, les [traduction] «conséquences extrêmes» pour les titulaires constituent un [traduction] «motif valable suffisant». La décision Le Conseil du Trésor et l’Association des employé(e)s en sciences sociales, supra, est différente, en ce que dans cette affaire l’agent négociateur n’a présenté aucun argument à l’appui de sa demande de prolongation du délai.

Enfin, dans sa réplique l’agent négociateur met en contraste le libellé du paragraphe 5.2(2), où l’expression de la notion d’obligation «notifie» (indicatif présent Commission des relations de travail dans la fonction publique

Decision Page 7 du verbe porteur de sens principal) est utilisée et le libellé du paragraphe 5.2(3) où l’expression de la notion de pouvoir «peut» est utilisée. Il décrit à nouveau sa façon de calculer la période de 20 jours prévue dans la Loi, et il ajoute que [traduction] «la notification des titulaires par l’employeur ne devrait pas constituer un obstacle à l’application judicieuse de la Loi».

Décision La première question dont je traiterai est la façon correcte de calculer la période de 20 jours prévue au paragraphe 5.2(3) de la Loi. L’agent négociateur maintient qu’en vertu des dispositions du Règlement, de l’article 21 de la Loi et des dispositions de la Loi d’interprétation, les samedis et jours fériés sont exclus de la période de 20 jours. Il ne peut en être ainsi pour deux raisons. Premièrement, le Règlement ne peut déroger à la Loi. Il est clair que le paragraphe 2.2 du Règlement, de par son propre libellé, s’applique uniquement à la période prévue dans le Règlement, et non à n’importe quelle période prévue dans une loi. Deuxièmement, la Loi d’interprétation, qui s’applique à tous les textes de loi fédéraux sauf indication contraire, décrit ce que l’on entend par une période définie par un nombre fixe de jours (voir l’article 27 reproduit ci-dessus). La période de 20 jours exclut uniquement les jours ou les jours fériés où se produit le premier événement (la réception de l’avis de qualification) ou les jours fériés où le second événement (dépôt de l’avis d’opposition) surviendrait autrement. Manifestement, dans la situation de fait dont est saisie la Commission, l’agent négociateur n’a pas formé opposition dans le délai imparti.

L’agent négociateur fait aussi valoir que la période de 20 jours n’est pas obligatoire, en raison de ce qu’il indique être un libellé exprimant la notion de pouvoir au paragraphe 5.2(3), par opposition au libellé exprimant la notion d’obligation au paragraphe 5.2(2). Je ne peux accepter cet argument. Le seul aspect auquel on pourrait, à mon avis, appliquer la notion de pouvoir au paragraphe 5.2(3), c’est qu’un agent négociateur peut décider ou non de déposer un avis d’opposition. La période à l’intérieur de laquelle il peut déposer un avis d’opposition, s’il décide de le faire, est toutefois obligatoire.

Cela étant dit, la Commission a effectivement le pouvoir de prolonger un délai obligatoire dans un cas pertinent, comme le prouve la jurisprudence citée ci-après. Les questions que doit trancher la présente Commission sont, premièrement, dans quelles

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Decision Page 8 circonstances peut-on accorder une telle prolongation et, deuxièmement, si les faits dont je suis saisi constituent des circonstances appropriées.

La Cour d’appel fédérale s’est penchée sur la question du caractère obligatoire des délais prévus dans la Loi, quoique dans le contexte des désignations motivées par la sécurité du public, et non dans le présent contexte de l’exclusion de fonctionnaires occupant des postes de direction ou de confiance, ce qui, à mon avis, ne constitue pas une distinction très importante.

Dans l’arrêt Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Conseil du Trésor), [1989] 2 C.F. 445, la Cour d’appel fédérale a infirmé la décision de la présente Commission dans l’affaire Alliance de la fonction publique du Canada et Conseil du Trésor (dossier 181-2-279 de la Commission), où la Commission avait conclu que le délai de 20 jours consenti à l’employeur pour présenter un relevé des fonctionnaires dont les tâches étaient considérées nécessaires pour la sécurité du public était fourni à titre indicatif et n’était pas obligatoire. En rédigeant la décision rendue à l’unanimité, le juge d’appel Hugessen a déclaré ce qui suit à la page 588 :

Je suis étonné d’apprendre que la situation dont nous sommes saisis n’est pas unique. Au moment de l’audience qui s’est déroulée devant la Commission, il y avait dix-neuf affaires en instance dans lesquelles l’employeur n’avait pas respecté le délai prévu à l’article 79(2). Il se peut que cela soit attribuable à une simple négligence ou il se peut que cela indique que le délai prévu est trop court. Dans ce dernier cas, le recours consiste à modifier la loi et non à l’interpréter d’une manière qui fait violence à son libellé. Il y a lieu de noter que l’employeur n’a pas essayé de justifier le dépôt tardif et, par conséquent, je n’écarte pas la possibilité que la Commission pourrait, dans certaines circonstances et si l’on démontre l’existence d’une raison valable, libérer le gouvernement des conséquences de son manquement.

À la suite de la décision du juge d’appel Hugessen, la Commission a tenu un certain nombre d’audiences pour déterminer si l’employeur devrait être libéré des conséquences de son retard à déposer des listes. Dans la décision Alliance de la fonction publique du Canada et Conseil du Trésor (dossiers 181-2-269, 181-2-270, 181-2-277 de la Commission) ayant trait à l’une de ces audiences, la Commission a refusé de proroger le délai de dépôt, jugeant que la cause du défaut de se conformer était «l’incurie, la négligence et l’imprévoyance de l’employeur». Elle a conclu qu’il ne s’agissait pas de circonstances

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Decision Page 9 acceptables et que l’on n’avait pas démontré l’existence d’«une raison valable». L’employeur a demandé un contrôle judiciaire de cette décision et, par conséquent, dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Alliance de la fonction publique du Canada, [1989] 3 C.F. 585, la Cour d’appel fédérale a réexaminé la question. Dans le jugement unanime rédigé par le juge en chef Iacobucci (tel qu’il était alors), la Cour a conclu que la Commission n’avait pas commis d’erreur susceptible de révision. En commentant la décision antérieure du juge d’appel Hugessen, le juge Iacobucci a déclaré ce qui suit aux pages 590-592 :

Les commentaires du juge Hugessen dans la Décision sur le traitement des données, selon leur contexte et l’économie de l’article 78 et des dispositions connexes de la Loi, signifient clairement que la raison valable vise l’explication du retard du dépôt et non le motif pour lequel le gouvernement devrait être libéré des conséquences de son dépôt tardif. Bien que la loi en cause, contrairement à plusieurs autres qui traitent des délais, ne mentionne pas la possibilité de l’existence de certaines circonstances et d’une raison valable, et bien que de façon générale on doive prendre au sérieux les délais fixés, je ne crois pas que ce soit porter atteinte à l’interprétation de la loi ni à l’intention du Parlement que de reconnaître que ces délais puissent être considérés comme ayant été légalement respectés lorsqu’un événement ou une circonstance qui s’apparente à un accident ou à la force majeure est intervenu pour en empêcher le respect littéral. Dans la complexité du monde contemporain, il est facile d’imaginer des circonstances qui, sans qu’il y ait faute ni manquement de l’employeur, retarderaient le dépôt de la liste des fonctionnaires désignés. Je crois que cela était sous-entendu dans les commentaires du juge Hugessen J.C.A. Évidemment, on ne peut généraliser car chaque cas dépend, parmi d’autres facteurs, de la loi en cause et des mots utilisés. En conséquence, j’estime que la CRTFP a la compétence implicite mais très restreinte de libérer le gouvernement employeur des conséquences de son manquement, si elle est convaincue par les motifs du retard dans ce qui serait vraisemblablement des circonstances très inusitées ou extraordinaires.

... ... L’employeur fait violence au libellé clair de la Loi et au processus qui y est prévu lorsqu’il prétend qu’en raison de l’importance des fonctions exercées par les fonctionnaires, il faut davantage de temps pour déposer les listes requises. Si la prétention du requérant était exacte, la question se poserait alors de savoir combien de temps on mettrait à déposer la liste — il est à présumer que le Conseil du Trésor pourrait prendre un temps considérable, et il convient alors de se demander ce qu’il adviendrait de la conciliation de la

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Decision Page 10 sécurité du public et du droit des fonctionnaires concernés de négocier collectivement.

Permettre que le respect d’un délai n’exclut pas le retard apporté à s’y conformer pour raison valable, c’est toujours s’en tenir au délai en disant simplement qu’il y a respect présumé. Cependant, si l’on devait accepter l’argument du requérant selon lequel la raison valable vise aussi la considération des fonctions importantes exercées par les fonctionnaires, cela équivaudrait à permettre que l’on ne fasse pas de cas du délai, et qu’on ne le respecte pas, état de choses susceptible de nuire d’une façon incompatible avec la Loi au droit des fonctionnaires à la négociation collective. (soulignement dans l’original)

Comme il a été mentionné antérieurement, ces propos de la Cour ont été formulés dans le contexte de la désignation de fonctionnaires pour la sécurité du public. À l’époque, les dispositions de la Loi relatives à la désignation prévoyaient un processus de désignation qui débutait après la remise de l’avis de négocier, pour démarrer véritablement avec la série de négociations. Ainsi, si l’employeur bénéficiait d’une prolongation de délai pour déposer les relevés requis, les parties devaient attendre pour se prévaloir des mécanismes prévus dans la Loi pour régler une impasse dans les négociations. La Cour cherchait à prévenir une situation où, en l’absence d’un tel dépôt, tout le processus de règlement des conflits d’intérêts prévu dans la Loi serait subitement paralysé.