Décisions de la CRTESPF

Demandes devant la Commission

1 La présente décision porte sur la compétence de la Commission des relations de travail dans la fonction publique (la « Commission ») pour continuer de statuer sur des questions pouvant figurer dans une entente sur les services essentiels (ESE) après qu’une convention collective pour une unité de négociation a été renouvelée par les parties et qu’elle est entrée en vigueur.

2 Le 18 septembre 2007, l’Alliance de la Fonction publique du Canada (la « demanderesse ») a présenté une demande (dossier de la CRTFP 593-02-02) en vertu du paragraphe 123(1) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, art. 2 (la « Loi »), à propos de questions qui peuvent figurer dans une entente sur les services essentiels couvrant les postes du groupe Services frontaliers (FB) dont l’employeur est le Conseil du Trésor (le « défendeur »).

3 Entre les 21 et 25 septembre 2007, la demanderesse a déposé quatre demandes distinctes (initialement, dossiers de la CRTFP 593-02-03 et 06 à 08) aux termes du paragraphe 123(1) de la Loi au sujet de questions qui peuvent figurer dans une entente sur les services essentiels couvrant les postes du groupe Services des programmes et de l’administration (PA) dont le défendeur est l’employeur.

4 Les 21 et 24 septembre 2007, la demanderesse a présenté deux demandes distinctes (dossiers de la CRTFP 593-02-05 et 04 respectivement) en vertu du paragraphe 123(1) de la Loi à l’égard de questions qui peuvent figurer dans une entente sur les services essentiels couvrant les postes du groupe Services de l’exploitation (SV) dont l’employeur est le défendeur.

5 Le 16 novembre 2007, la demanderesse a adressé une requête à la Commission afin qu’elle réunisse en un seul dossier les quatre demandes pour le groupe PA et qu’elle étende le dossier à l’ensemble de l’unité de négociation du groupe PA. La demanderesse a aussi formulé une requête afin que la Commission réunisse en un seul dossier les deux demandes pour le groupe SV et qu’elle étende le dossier à l’ensemble de l’unité de négociation du groupe SV. Le défendeur a avisé la Commission le 26 novembre 2007 qu’il était d’accord avec ces requêtes du demandeur. Le 5 décembre 2007, le président de la Commission a accédé aux requêtes. La Commission a fermé les dossiers 593-02-06 à 08 et a regroupé toutes les questions liées à une ESE pour le groupe PA dans le dossier 593-02-03. La Commission a fermé le dossier 593-02-05 et a regroupé toutes les questions relatives à une ESE pour le groupe SV dans le dossier 593-02-04.

6 En janvier 2009, les membres des groupes PA, FB et SV ont ratifié les modalités d’une entente en vue de nouvelles conventions collectives. Au 6 février 2009, les parties avaient signé de nouvelles conventions collectives pour les trois unités de négociation.

7 La Commission doit être convaincue que sa compétence demeure intacte face à de nouvelles circonstances qui peuvent soulever une question concernant son autorité. C’est la première fois que la Commission est saisie de demandes selon le paragraphe 123(1) de la Loi qui ont été présentées pendant la négociation collective et qui étaient en suspens après la conclusion des négociations. Bien que ni l’une ni l’autre des parties n’ait mis en question le pouvoir de la Commission de continuer d’examiner les demandes, on pourrait arguer que la conclusion de nouvelles conventions collectives rend théoriques les questions soumises à la Commission ou influe par ailleurs sur le pouvoir de la Commission de poursuivre. La Commission considère qu’elle doit se pencher sur sa compétence dans les circonstances pour déterminer si elle reste dûment saisie des questions en litige.

8 Ainsi, la Commission a demandé aux parties leurs arguments sur la question suivante :

[Traduction]

Avec les nouvelles conventions collectives en vigueur, est-ce que la Commission continue d’avoir compétence en vertu du paragraphe 123(1) de la Loi pour examiner les demandes?

9 Le président de la Commission a nommé le présent groupe de commissaires simplement pour que ce dernier tranche la question de compétence.

Motifs

10 Les deux parties ont déposé des arguments écrits le 27 février 2009 en réponse à la demande de la Commission. Dans leurs arguments, les parties reconnaissent sans réserve que la Commission continue d’avoir compétence au sujet des demandes en suspens. Les présents motifs incorporent les vues des parties sans présenter un résumé détaillé de leurs arguments. Les arguments écrits ont été archivés à la Commission.

11 La situation devant laquelle se trouve la Commission n’est pas compliquée. L’agent négociateur n’a pas retiré les demandes qu’il avait présentées en vertu du paragraphe 123(1) de la Loi. Les parties conviennent qu’il y a des questions non résolues qui peuvent figurer dans une ESE pour chacun des groupes PA, FB et SV et elles soutiennent que la Commission doit traiter de ces questions jusqu’à ce qu’elles soient réglées. Si la compétence de la Commission à cet égard était entravée, il faudrait que cette entrave soit prévue dans une ou plusieurs dispositions de la Loi ayant pour effet de priver la Commission de sa compétence une fois que les parties signent une nouvelle convention collective. Ni l’une ni l’autre des parties ne croit que la Loi comporte une telle disposition.

12 Dans le cas où « […] le mode de règlement des différends applicable à [l'unité de négociation] est le renvoi à la conciliation » (article 119 de la Loi), les dispositions de la Loi en matière de service essentiel s’appliquent. D’après les dossiers de la Commission, le mode de règlement des différends applicable aux groupes PA, FB et SV demeure la conciliation.

13 L’agent négociateur a soumis des demandes à la Commission en vertu du paragraphe 123(1) de la Loi, dont voici le texte :

          123. (1) S’ils ne parviennent pas à conclure une entente sur les services essentiels, l’employeur ou l’agent négociateur peuvent demander à la Commission de statuer sur toute question qu’ils n’ont pas réglée et qui peut figurer dans une telle entente. La demande est présentée au plus tard :

a) soit quinze jours après la date de présentation de la demande de conciliation;

b) soit quinze jours après la date à laquelle les parties sont avisées par le président de son intention de recommander l’établissement d’une commission de l’intérêt public en application du paragraphe 163(2).

La version anglaise du paragraphe 123(1) spécifie qu’une demande visant à ce que la Commission statue sur une question non réglée peut être présentée par l’une ou l’autre des parties « at any time » (n’importe quand) [nous soulignons]. Placés dans leur contexte, l’utilisation de ces termes par le législateur indique que ce dernier envisageait la possibilité qu’un différend à propos d’une ESE se pose et enclenche la compétence de la Commission n’importe quand avant ou pendant la négociation collective. La seule condition établie par le législateur est qu’une demande selon le paragraphe 123(1) soit présentée au plus tard quinze jours après l’une ou l’autre des dates prévues aux alinéas 123(1)a) et b). Personne ne conteste en l’espèce que les demandes étaient dans les délais et qu’elles ont été dûment présentées en vertu du paragraphe 123(1).

14 Comme l’a argué le défendeur, la seule disposition de la Loi permettant à la Commission de différer l’examen d’une demande est énoncée au paragraphe 123(2), qui se lit comme suit :

          123. (2) La Commission peut attendre, avant de donner suite à la demande, d’être convaincue que l’employeur et l’agent négociateur ont fait tous les efforts raisonnables pour conclure une entente sur les services essentiels.

La Commission n’a pas eu de raison jusqu’à maintenant d’envisager d’invoquer le paragraphe 123(2).

15 Aucune disposition subséquente de la Loi ne spécifie qu’une procédure dûment engagée en vertu du paragraphe 123(1) n’importe quand (« at any time ») prend fin une fois qu’une convention collective est signée. En l’absence d’une telle disposition, une analyse des dispositions sur les services essentiels de la Loi considérées dans leur ensemble appuie fortement la conclusion selon laquelle la Commission doit statuer sur toutes les questions non résolues qui sont soulevées dans les demandes dont elle est saisie. Pour reprendre les termes de la demanderesse, [traduction] « la LRTFP ne dit rien […] qui indique qu’autre chose que le règlement des questions [non résolues dans une ESE] met un terme à ces procédures ». Se faisant l’écho de cette thèse, le défendeur argue que, [traduction] « […] jusqu’à ce que les parties concluent une ESE ou qu’elles soient considérées par la Commission comme ayant conclu une ESE, la Commission continue d’avoir compétence à l’égard d’une demande selon l’article 123 malgré la signature d’une convention collective ».

16 En vertu de la Loi, la date d’entrée en vigueur et la durée d’une ESE n’ont pas à coïncider avec la durée d’une convention collective. L’article 124 régit, de façon indépendante, l’entrée en vigueur d’une ESE :

          124. L’entente sur les services essentiels entre en vigueur à la date de sa signature par les parties ou, dans le cas où elle est réputée avoir été conclue en vertu d’une ordonnance prise au titre de l’alinéa 123(3)b), à la date de celle-ci.

17 Les articles 125 à 128, inclusivement, de la Loi prévoient qu’une ESE demeure en vigueur au-delà de la durée d’une convention collective, jusqu’à ce que des fonctionnaires de l’unité de négociation ne fournissent plus de services essentiels ou jusqu’à ce que l’ESE soit révisée conformément à la Loi :

          125. L’entente sur les services essentiels demeure en vigueur jusqu’à ce que les parties décident conjointement qu’aucun des fonctionnaires de l’unité de négociation n’occupe un poste nécessaire pour permettre à l’employeur de fournir de tels services.

          126. (1) Si l’une des parties à l’entente sur les services essentiels avise l’autre par écrit qu’elle entend modifier l’entente, chacune d’elles fait tous les efforts raisonnables pour la modifier dans les meilleurs délais.

          (2) L’avis est donné au cours de la période de validité d’une convention collective entre les parties ou d’une décision arbitrale ou, si un avis de négociation collective en vue du renouvellement ou de la révision de la convention collective est donné, dans les soixante jours suivant celui-ci.

          127. (1) S’ils ne parviennent pas à modifier l’entente sur les services essentiels, l’employeur ou l’agent négociateur peuvent demander à la Commission de la modifier. La demande est présentée au plus tard :

a) soit quinze jours après la date de présentation de la demande de conciliation;

b) soit quinze jours après la date à laquelle les parties sont avisées par le président de son intention de recommander l’établissement d’une commission de l’intérêt public en application du paragraphe 163(2).

[…]

          (3) La Commission peut, par ordonnance, modifier l’entente si elle l’estime nécessaire pour permettre à l’employeur de fournir les services essentiels.

[…]

          128. La modification de l’entente sur les services essentiels entre en vigueur à la date de la signature par les parties de l’entente la comportant ou, dans le cas où elle est faite par une ordonnance prise au titre du paragraphe 127(3), à la date de celle-ci.

18 Les dispositions précitées prévoient clairement qu’une ESE est permanente, qu’elle a sa propre vie et que les parties peuvent négocier des modifications y afférentes n’importe quand. À la suite d’une demande d’une partie présentée en bonne et due forme et dans les délais, la Commission sera, de même, saisie de différends au sujet de questions non résolues qui se posent pendant les négociations portant sur ces modifications. Le défendeur a notamment signalé à la Commission l’effet de l’article 125 de la Loi en arguant ceci :

[Traduction]

[…] Le fait que le Parlement entendait clairement qu’une ESE de nature permanente soit établie ressort de l’ensemble des dispositions de la section 8, et plus particulièrement de l’article 125, qui indique que, une fois signée, une ESE demeure en vigueur jusqu’à ce que les parties décident conjointement qu’il n’y a plus aucun des fonctionnaires de l’unité de négociation qui occupe un poste nécessaire pour permettre à l’employeur de fournir des services essentiels.

[…]

19 Bref, les parties soutiennent que les dispositions sur les services essentiels de la Loi, lues dans leur ensemble, établissent de manière évidente que la décision sur une procédure dûment engagée en vertu du paragraphe 123(1) ne dépend pas de l’issue de négociations collectives — soit un processus différent — ni de l’état de la convention collective. Le défendeur a résumé ainsi cette conclusion :

[Traduction]

[…]

Si le Parlement entendait qu’une ESE permanente soit conclue pour protéger l’intérêt public et que la Commission ait compétence en vertu des articles 36 et 123 pour aider les parties à conclure une ESE, alors il est argué que la conclusion d’une convention collective n’influe pas sur la compétence de la Commission pour examiner et trancher une demande selon l’article 123. La compétence de la Commission doit être pleinement exercée jusqu’à sa conclusion logique, à savoir la création d’une ESE entre les parties. […]

[…]

20 La Commission souscrit à cette conclusion sans réserve.

21 La Commission souscrit en outre aux arguments du défendeur, notamment sur la question du caractère théorique. Le défendeur soutenait en partie ceci :

[Traduction]

[…]

Une hypothèse pouvant sous-tendre la question de la compétence de la Commission est que les demandes de l’AFPC aient été rendues théoriques à cause de la conclusion des conventions collectives. L’employeur affirme que la question du caractère théorique ne se pose pas en l’espèce, pour l’ensemble des raisons énoncées précédemment. Néanmoins, si la question du caractère théorique est un point en litige, l’employeur soutient respectueusement que les demandes de l’AFPC ne sont pas théoriques. Subsidiairement, si la Commission conclut que les demandes sont théoriques, l’employeur demande respectueusement à la Commission d'exercer son pouvoir discrétionnaire pour examiner les demandes.

L’application du principe relatif au caractère théorique n’est pas automatique. Dans Borowski¹, soit l’arrêt clé sur la doctrine du caractère théorique, la Cour suprême du Canada fait état d’une analyse en deux temps pour l’application de cette doctrine. Tout d’abord, le tribunal doit déterminer s’il reste un « litige actuel »; s’il y a un « litige actuel » entre les parties, alors l’affaire n’est pas théorique, mais si le tribunal conclut que l’affaire est théorique, il doit alors passer à la deuxième partie de l’analyse. À cette deuxième étape de l’analyse, le tribunal doit examiner sur quoi il devrait se fonder dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’entendre ou non l’affaire. Dans la deuxième partie de l’analyse, le tribunal doit prendre en compte trois critères : les conséquences accessoires, l’économie des ressources judiciaires;et la conscience de la fonction juridictionnelle de la cour par opposition à la fonction du pouvoir législatif.

Conformément aux critères de l’arrêt Borowski, il est argué que les demandes de l’AFPC ne sont pas théoriques. Il reste un « litige actuel » entre les parties concernant des questions qui peuvent figurer dans une ESE. Bien que l’urgence de conclure une ESE puisse avoir diminué en raison de la signature des conventions collectives, il reste maintenant, et pour l’avenir prévisible, un véritable litige actuel quant au contenu d’une ESE.

[…]

[Note de bas de page dans l’original : Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342]

22 Le défendeur a cité des décisions du Conseil canadien des relations industrielles (CCRI) à l’appui de l’opinion selon laquelle un conseil ou une commission des relations de travail doit résoudre les questions de services essentiels qui lui sont soumises, et ce, dans toute la mesure prévue par la loi et chaque fois que ces questions se posent : voir Direction de l’Aéroport du Grand Moncton Inc., [1999] CCRI n^o 12, et Syndicat national de l’automobile, de l’aérospatiale, du transport et des autres travailleurs et travailleuses du Canada (TCA-Canada) c. Marine Atlantique S.C.C., [2008] CCRI n^o 431. La demanderesse a renvoyé la Commission à la jurisprudence du CCRI indiquant que ce dernier continue d’avoir compétence pour traiter de la question des services essentiels même lorsque les parties ont conclu une convention collective : voir Nav Canada, [2007] CCRI n^o 374, et Nav Canada, [2003] CCRI n^o 214.

23 Dans Alliance de la Fonction publique du Canada c. Agence Parcs Canada, 2008 CRTFP 97, la Commission a exprimé des réserves sur la valeur de la jurisprudence d’autres juridictions comme aide à l’interprétation du régime de maintien de services essentiels unique en son genre établi par la Loi. Le présent groupe de commissaires est néanmoins d’accord avec les parties que l’orientation générale des décisions citées prises en vertu du Code canadien du travail tend à appuyer davantage la proposition selon laquelle la Commission continue d’avoir compétence relativement à ces demandes.

24 Outre ce que les dispositions de la Loi exigent de la Commission, cette dernière souscrit fortement à l’opinion selon laquelle elle contribuera à « […] résoudre de façon juste, crédible et efficace les problèmes liés aux conditions d’emploi » — important objectif énoncé dans le préambule de la Loi — en conservant sa compétence à l’égard des demandes. En termes simples, la Commission conclut que, du point de vue des relations de travail, il est sensé qu’elle continue son travail se rapportant à ces questions. Au lieu de remettre à plus tard la question du contenu non réglé des ESE, en particulier lorsqu’une impasse des négociations pourrait être imminente, l’intervention de la Commission à ce stade-ci devrait aider les parties à conclure les ESE avant la prochaine ronde de négociations, ce qui supprimerait alors une lourde exigence. Une fois les ESE en vigueur, la Commission espère qu’elles continueront d’être des instruments utiles pendant un certain temps et que toute future demande visant à les modifier aura une portée limitée et se prêtera à un règlement en temps opportun.

25 La demanderesse a présenté une argumentation semblable :

[Traduction]

[…]

[…] les objectifs de la Loi […] sont de favoriser une décision rapide sur ces questions. Comme on l’a vu dans le cas des présentes demandes, un temps considérable est souvent nécessaire aux parties afin de réunir les renseignements qu’il leur faut pour négocier une ESE et mener ce processus à terme. L’intention du Parlement ne peut avoir été que le temps investi par les parties dans ce processus soit perdu et qu’il faille recommencer à l’expiration de la convention collective suivante.

Vu les complexités dans ce processus et vu la reconnaissance, par le Parlement, que la Commission peut devoir traiter de différends importants entre les parties, il est illogique du point de vue des relations de travail que tous ces efforts prennent automatiquement fin une fois qu’une convention collective est signée. Dans chaque cas, l’impasse entre les parties qui empêchait l’établissement d’une ESE, ce qui nécessitait l’aide de la Commission, continue d’exister.

[…]

26 Pour l’ensemble des motifs énoncés précédemment, la Commission est convaincue qu’elle conserve sa compétence pour statuer sur les questions en litige concernant les ESE pour les groupes PA, FB et SV et que ce fait correspond à l’objet de la Loi. La Commission conclut que la signature de nouvelles conventions collectives par les parties n’a pas influé sur sa compétence ni modifié sa responsabilité législative de régler les questions non résolues qui peuvent figurer dans les ESE pour les trois unités de négociation visées par les demandes.

27 Cette décision met fin au mandat du présent groupe de la Commission. Chacune des trois demandes sera entendue et tranchée séparément par le commissaire que nommera le président ou une personne que ce dernier déléguera à cette fin.

28 Pour ces motifs, la Commission rend l’ordonnance qui suit :

Ordonnance

29 La Commission déclare qu’elle conserve sa compétence pour examiner les demandes.

30 Les demandes seront entendues séparément.

Le 24 mars 2009.

Traduction de la CRTFP

Marie-Josée Bédard,
vice-présidente

Dan Butler,
commissaire

Renaud Paquet,
commissaire