Décisions de la CRTESPF

I. Grief individuel renvoyé à l’arbitrage

1 La présente décision porte sur un grief individuel déposé par le fonctionnaire s’estimant lésé, Jerry Kramer (le « fonctionnaire »), qui allègue que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (l’« employeur ») a violé la convention collective conclue entre le Conseil du Trésor et l’Association professionnelle des agents du service extérieur (APASE) (date d’expiration : 30 juin 2007) en lui refusant le remboursement de frais orthodontiques aux termes de la DSE 39 – Frais de soins médicaux – des Directives sur le service extérieur (DSE), lesquelles sont incorporées par renvoi à la convention collective. M. Kramer n’était pas présent à l’audience et aucun témoin n’a été appelé. Les parties ont déposé un exposé conjoint des faits (pièce E-1), qui se lit comme suit :

[Traduction]

EXPOSÉ CONJOINT DES FAITS

1. Jerry Kramer est un agent du service extérieur (FS-04) au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI).

2. M. Kramer a été affecté à la Mission permanente du Canada aux Nations Unies à New York (MPCNY) le 24 août 2002 à titre de conseiller principal à la section de la gestion et des finances des Nations Unies. M. Kramer continue de travailler en qualité de conseiller principal à la MPCNY et détient le rang diplomatique de conseiller.

3. Le fils de M. Kramer, Raymond, a reçu des traitements orthodontiques avant l’affectation de M. Kramer à la MPCNY. Le plafond de remboursement à vie pour les services orthodontiques admissibles au titre du Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) a été atteint avant l’affectation de M. Kramer à la MPCNY.

4. Le 31 juillet 2007, M. Kramer a présenté une demande de règlement de « frais de soins dentaires excédentaires » (orthodontiques) relativement aux traitements que son fils, Raymond, a reçus du Dr Bruce Greenberg, un orthodontiste de New York. Cette demande de remboursement s’élevait à 17 039 $CAD pour les traitements que Raymond avait reçus entre septembre 2002 et juillet 2007.

[…]

5. La demande a été présentée en vertu de la DSE 39 — Frais de soins médicaux — des Directives du service extérieur (DSE), qui font partie de la convention collective conclue entre le Conseil du Trésor (employeur) et l’Association professionnelle des agents du service extérieur (agent négociateur), qui représente les employés du groupe Service extérieur (FS).

6. Le MAECI a fait suivre la demande, pour décision, au comité interministériel appelé Groupe de travail A (GTA). Le GTA, qui se réunit tous les mois, est formé de représentants des ministères suivants : Citoyenneté et Immigration Canada; Agence canadienne de développement international; ministère des Affaires étrangères et du Commerce international; ministère de la Défense nationale; Gendarmerie royale du Canada; Secrétariat du Conseil du Trésor (qui préside le comité). Le GTA est une tribune de consultation mixte sur l’intention des DSE dans laquelle les représentants des ministères partenaires se réunissent pour discuter d’interprétation de politique et résoudre des problèmes particuliers. La structure de comité du GTA ne prévoit pas la participation de l’agent négociateur. L’objectif du GTA est d’assurer une interprétation interministérielle et une application uniformes des DSE.

7. Le 8 septembre 2007, le GTA s’est réuni pour traiter de la demande en question, mais n’est pas parvenu à un consensus. Le GTA a recommandé que son président, le représentant du SCT, transmette la demande de règlement au Conseil national mixte (CNN) pour interprétation.

 8. Le 5 novembre 2007, le MAECI a envoyé à M. Kramer un courriel auquel était jointe la justification suivante fournie par le GTA :

[Traduction]

Avant de rendre une décision, le GTA a cherché à obtenir confirmation que le souscripteur avait soumis un plan de traitement à l’administrateur du Régime avant d’accepter les services. Le ministère a indiqué que l’employé n’avait pas soumis de plan de traitement préliminaire car il savait que son plafond de garantie avait été atteint.

Le GTA n’a pu parvenir à un consensus sur cette question et a demandé à ce qu’elle soit transmise, pour interprétation, au comité du CNM. Il vaut de mentionner que, si le remboursement de frais de soins « dentaires » excédentaires est prévu dans la DSE 39, cette directive ne donne aucune précision quant aux plafonds et garanties maximales applicables. En revanche, le traitement des frais excédentaires engagés au titre du RSSFP après que le plafond a été atteint est très explicitement abordé dans la directive.

Mentionnons aussi que l’employé reconnaît avoir atteint avant son affectation son plafond de remboursement de frais de traitement orthodontique.

L’agent négociateur a fait valoir qu’il y avait lieu d’examiner la question des frais de soins dentaires excédentaires lors de la révision périodique de cette année. Si on y ajoute le fait qu’il demeure une question à régler au niveau ministériel, nous estimons que le plus indiqué serait de disposer d’une interprétation plus large de la façon de traiter les frais dentaires excédentaires une fois atteinte la garantie maximale.

Comme ce point a été soumis à l’examen des divers comités des DSE du CNM et, en attendant une interprétation plus complète du CNM, le GTA se penchera sur cet aspect au cas par cas en attendant que cette question soit examinée de plus près lors de la révision périodique de cette année.

Au cas où le comité plénier approuverait cette demande particulière, le GTA demande à ce que la comparaison des frais engagés à l’étranger (New York) et des frais qui auraient été acquittés dans la région de l’AC soit analysée par un représentant de la Great West, compagnie d’assurance-vie. Le GTA considère que le coût estimatif fournis par le Dr Chumak est incomplet et n’est donc pas utile aux fins de la comparaison.

[…]

9. Le SCT a ultérieurement été avisé du fait que la voie du GTA n’était pas la bonne procédure à suivre pour présenter une demande d’interprétation au CNM. Le GTA s’est donc réuni pour examiner la demande de remboursement le 26 novembre 2007.

10. Le 5 décembre 2007, le MAECI (Simon Crabtree) a envoyé à M. Kramer un courriel contenant la justification suivante fournie par le GTA :

[Traduction]

Avant de rendre une décision, le GTA a cherché à obtenir confirmation que le souscripteur avait soumis un plan de traitement à l’administrateur du Régime avant d’accepter ces services. Le ministère a indiqué depuis que l’employé n’avait pas présenté de plan de traitement préliminaire car il savait que son plafond avait été atteint. Mentionnons aussi le fait que l’employé a reconnu avoir atteint avant son affection sa garantie maximale applicable aux traitements orthodontiques.

Le GTA compatit à la cause de l’employé et reconnaît que le coût des soins dentaires dans certains pays est très élevé par rapport au coût de traitements équivalents au Canada. Bien que cet aspect soit abordé en partie dans l’instruction 6 de l’article 39.04 de la DSE 39, lorsque des demandes de règlement de frais dentaires sont remboursées par le Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP), il ne peut pas y avoir de remboursement supplémentaire une fois que le coût des traitements a dépassé la protection maximale. Par conséquent, le GTA conclut que l’intention de la DSE 39 des Directives du service extérieur a été correctement appliquée en l’espèce et rejette la demande de remboursement supplémentaire du souscripteur.

[…]

11. M. Kramer a déposé un grief le 7 décembre 2007. Ce grief a été entendu au deuxième palier par l’agente de liaison ministérielle (ALM) du MAECI, Mme Czesia Czyczyro, le 22 février 2008. L’ALM a rejeté le grief ainsi que les mesures correctives demandées.

[…]

12. Le grief a ensuite été soumis au secrétaire général du CNM, qui l’a examiné au dernier palier de la procédure de recours du CNM. Le grief a été renvoyé au Comité des Directives du service extérieur du CNM le 26 novembre 2008. Les membres du Comité n’ont pu dégager de consensus quant à la recommandation à faire au Comité exécutif, eu égard à la question de savoir si le fonctionnaire s’estimant lésé avait été traité conformément à l’intention des Directives du service extérieur. Le Comité exécutif du CNM s’est réuni le 25 février 2009 et s’est heurté à une impasse.

[…]

II. Documents pertinents au grief

2 Les sections suivantes de la DSE 39, applicable du 1^er juin 2003 au 31 mars 2009, sont pertinentes au grief :

[…]

Introduction

La présente directive prévoit le versement d’une aide financière aux fonctionnaires qui doivent assumer à l’extérieur du Canada des frais de soins médicaux supérieurs au plafond fixé par le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) ou par le Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP), sous réserve de certaines conditions énoncées dans la directive.

[…]

39.02   Sous réserve des dispositions de l’article 39.05, lorsque des frais reliés aux soins médicaux, aux médicaments ou aux soins dentaires ont été engagés pour le fonctionnaire et (ou) une personne à sa charge et que ces frais dépassent le plafond fixé par le Régime de soins de santé de la fonction publique ou par le Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP), l’administrateur général peut autoriser le remboursement du montant excédentaire, pourvu :

a) que le fonctionnaire paie la franchise prévue par le Régime de soins de santé de la fonction publique ou par le Régime de soins dentaires de la fonction publique, ou la partie qui aurait été applicable pour l’assurance en vertu de ces régimes, et

b) que le fonctionnaire paie la coassurance applicable en vertu du Régime de soins de santé de la fonction publique ou du Régime de soins dentaires de la fonction publique, ou le montant de la coassurance qui s’appliquerait en vertu de ces régimes; et

c) que lesdits frais aient été engagés après consultation d’un praticien ou d’un dentiste reconnu par Santé Canada;

d) que le fonctionnaire présente une demande de règlement en vertu du Régime de soins de santé de la fonction publique ou du Régime de soins dentaires de la fonction publique dans les délais prévus par ce régime (habituellement 12 mois), sauf;

e) lorsque la demande est refusée en vertu du Régime de soins dentaires de la fonction publique parce qu’elle se rapporte à un traitement pour lequel une demande de règlement a déjà été présentée, et que le délai de carence prévu pour présenter une autre demande n’est pas expiré, l’administrateur général peut autoriser le remboursement de tout montant recommandé par l’administrateur du régime qui, autrement, aurait été remboursable en vertu du RSDFP au titre d’une première demande ainsi que des frais de soins dentaires excédentaires déterminés par l’administrateur du régime et payables en vertu de la présente directive. La présente disposition a pour but de compenser les coûts supplémentaires qu’ont entraînés la mauvaise qualité du premier traitement ou l’incompétence du professionnel, lorsque le fonctionnaire ne se trouve plus à l’endroit où il a reçu le premier traitement ou, selon la Mission, s’il ne peut obtenir réparation du professionnel initial.

[…]

39.04  Les soins médicaux dont il est question dans la présente directive peuvent inclure des soins paramédicaux et des services de spécialistes en médecine ou en dentisterie, pourvu que ceux-ci aient été recommandés suite à une consultation auprès d’un praticien ou d’un dentiste reconnu par Santé Canada.

Instructions

1. Chaque Mission dresse une liste des praticiens ou des dentistes locaux qualifiés que le personnel de la mission peut consulter. Cette liste devrait comprendre des spécialistes en médecine interne, des obstétriciens, des pédiatres et des omnipraticiens ainsi que des dentistes et des spécialistes en soins dentaires.

2. Lorsque les frais de soins médicaux, d’hospitalisation, de médicaments ou de soins dentaires sont trop élevés et que l’on peut reporter le traitement, le fonctionnaire devrait envisager la possibilité d’obtenir le traitement ailleurs. Dans ce cas, le fonctionnaire communiquera avec son administrateur général qui déterminera l’avantage économique de cette mesure, compte tenu notamment des frais de déplacement pour soins médicaux et des frais connexes énoncés dans la DSE 41 — Déplacement pour soins médicaux. Par la suite, l’administrateur général peut autoriser la personne à se faire traiter ailleurs qu’à la mission.

3. Les fonctionnaires doivent produire des comptes acquittés montrant la différence entre les frais effectivement engagés et ceux autorisés par le RSSFP, le RSDFP, ou leur propre régime d’assurance-maladie ou d’assurance-hospitalisation.

4. Le fonctionnaire qui réclame le remboursement de frais de soins médicaux qui dépassent le plafond prévu par le RSSFP doit inclure l’état détaillé fourni par l’administrateur du régime. Il importe de noter qu’aucun remboursement ne peut être demandé à l’égard des frais qui ne sont pas assurés en vertu du RSSFP ou qui dépassent les montants maximums prévus par ce régime car le fonctionnaire aurait eu à les assumer même au Canada.

5. Lorsque le remboursement de frais d’hospitalisation qui dépassent le plafond fixé est demandé et que le fonctionnaire est assuré pour un montant inférieur à la protection maximale, un rajustement sera effectué. Par exemple, si le fonctionnaire paie des frais additionnels de 100 $ par jour pour une chambre semi-privée et qu’il a choisi la protection de niveau I, laquelle prévoit un remboursement de 60 $ par jour au lieu de 150 $ par jour pour le niveau III, la différence entre la protection de niveau III et la protection de niveau I, c’est-à-dire 90 $, sera déduite du montant remboursé. Donc, le fonctionnaire touchera 100 $ moins 90 $ soit 10 $.

6. Les fonctionnaires peuvent demander le remboursement des frais de soins dentaires dans la mesure où cela les place sur un pied d’égalité avec les fonctionnaires de l’Ontario. Lorsque les frais admissibles en vertu du Régime de soins dentaires de la fonction publique sont engagés à l’étranger et sont plus élevés qu’en Ontario, les fonctionnaires peuvent réclamer le remboursement de la partie des frais qu’ils sont tenus de payer à l’étranger et qu’ils n’auraient pas engagés en Ontario. En supposant par exemple que le fonctionnaire a déjà payé sa franchise annuelle et que le régime rembourse 50 % des frais admissibles, si les soins offerts coûtaient 400 $ en Ontario (dont 200 $ à la charge de l’adhérent), et que ces mêmes soins coûtaient 600 $ à l’étranger (dont 300 $ à la charge de l’adhérent), le fonctionnaire devrait donc débourser 100 $ de plus qu’en Ontario. Il pourrait alors demander le remboursement de ces 100 $ en vertu de la présente directive. Une telle mesure placerait les fonctionnaires en poste à l’étranger sur le même pied que ceux en poste en Ontario.

7. Sauf comme le prévoit le Régime de soins de santé de la fonction publique, les frais de soins dentaires ne peuvent faire l’objet d’un remboursement aux termes de la présente directive que si le fonctionnaire et les personnes à sa charge admissibles étaient assurés en vertu du Régime de soins dentaires de la fonction publique, ou s’ils étaient admissibles.

8. Afin d’aider les fonctionnaires à présenter leurs demandes de règlement de frais dentaires en vertu de la présente directive, l’administrateur du régime fournira aux fonctionnaires qui résident à l’extérieur du Canada et qui présentent de telles demandes, les renseignements nécessaires sur les frais dentaires excédentaires en même temps que leur remboursement. Une copie du Détail du règlement de l’administrateur du régime indiquant les frais dentaires excédentaires devra être jointe à la demande de règlement que les fonctionnaires devront présenter à l’administration centrale de leur ministère de la même manière que pour une demande de remboursement de frais médicaux présentée en vertu de la présente directive.

9. L’article 39.02e) concerne les cas où une demande de règlement a été refusée aux termes du Régime de soins dentaires de la fonction publique parce que le fonctionnaire demande le remboursement d’un traitement particulier qui a déjà été remboursé aux termes du régime, dans des circonstances particulières, et que le délai de carence prévu pour présenter une autre demande n’est pas expiré. Lorsque, de l’avis du fonctionnaire, le nouveau traitement a été nécessaire à cause de l’incompétence du professionnel ou de la mauvaise qualité du premier traitement reçu pendant qu’il était en poste à l’étranger, le fonctionnaire doit en appeler de la décision et demander que l’affaire soit renvoyée au Conseil de gestion en faisant valoir la mauvaise qualité du traitement. Bien que le remboursement ne puisse être autorisé en vertu du Régime de soins dentaires de la fonction publique, l’administrateur du régime pourra faire enquête et déterminer s’il y a lieu de recommander le remboursement aux termes de la présente directive.

10. Lorsque des frais de chirurgie buccale n’ont pas été payés en entier par le Régime de soins dentaires de la fonction publique, la demande de règlement devra être présentée au Régime de soins de santé de la fonction publique en même temps que des copies de la demande originale présentée au Régime de soins dentaires et du Détail du règlement de l’administrateur du régime. Si à la suite de ce règlement, il reste encore un solde impayé, le fonctionnaire devra présenter une demande en vertu de cette directive, ainsi qu’une copie du Détail du règlement des administrateurs des régimes.

[…]

III. Résumé de l’argumentation

A. Pour le fonctionnaire s’estimant lésé

3 L’avocat du fonctionnaire a fait valoir que, pour comprendre le contexte de la demande de règlement du fonctionnaire, il importe de garder à l’esprit le fait que les agents du service extérieur en mission à l’étranger n’ont pas accès à leur médecin ou dentiste habituel et que, lorsqu’ils retiennent les services d’un professionnel, tel qu’un orthodontiste, ils ne s’exposent pas nécessairement aux mêmes frais que ceux qu’ils devraient engager s’ils étaient chez eux, à Ottawa. Il importe aussi de rappeler que le fils du fonctionnaire n’avait pas besoin d’un simple traitement orthodontique de base, mais plutôt de traitements applicables à un problème sérieux (pièce E-2).

4 L’avocat du fonctionnaire a également souligné qu’il fallait comprendre la nature de la réclamation monétaire. Le fonctionnaire ne faisait pas une demande de règlement pour le coût total des traitements orthodontiques; il réclamait plutôt la différence entre le coût des traitements à New York et le coût de mêmes traitements à Ottawa, laquelle s’établissait à 17 039 $ (pièce E-2). Cette différence de coût était entièrement imputable à l’affectation du fonctionnaire à la Mission permanente du Canada aux Nations Unies à New York.

5 L’avocat du fonctionnaire a déclaré que, quand bien même que l’employeur pouvait arguer de la simplicité de l’affaire en disant que le fonctionnaire avait atteint son plafond de remboursement pour des traitements orthodontiques au titre du Régime de soins dentaires de la fonction publique et qu’il n’avait donc pas droit à un remboursement de la différence de coût en vertu des DSE, cette affaire n’était pas si simple; et même l’employeur a initialement eu de la difficulté à déterminer la façon de trancher cette affaire, ce qui ressort clairement de la réponse qu’a faite le Groupe de travail A (GTA) (pièce E-1 — Exposé conjoint des faits).

6 L’avocat du fonctionnaire a soumis que la demande de règlement de ce dernier relevait clairement de l’application de la DSE 39.04 (pièce E-8), laquelle traite de l’accès aux soins médicaux et dentaires. En particulier, l’instruction 6 de la DSE 39.04 est tout à fait applicable au présent cas. Il a argué que la première phrase de l’instruction 6 était la plus importante : « Les fonctionnaires peuvent demander le remboursement des frais de soins dentaires dans la mesure où cela les place sur un pied d’égalité avec les fonctionnaires de l’Ontario. » De plus, l’avocat du fonctionnaire a soutenu que l’exemple donné dans l’instruction 6 traite de la même situation que celle du fonctionnaire. En particulier, il a déclaré que cet exemple décrivait un différentiel de coût d’une nature similaire à la différence de 17 000 $ qu’avait dû assumer M. Kramer.

7 Tout en faisant reposer entièrement le cas sur le libellé de la première phrase de l’instruction 6 de la DSE 39.04, grâce à laquelle on peut élucider ce cas de par l’exemple qu’elle fournit, l’avocat du fonctionnaire a déclaré que d’autres dispositions des DSE (pièce E-8) corroboreraient le bien-fondé de la demande du fonctionnaire.

8 Le paragraphe d’introduction de la DSE 39 (pièce E-8), qui stipule que cette directive « prévoit le versement d’une aide financière aux fonctionnaires qui doivent assumer à l’extérieur du Canada des frais de soins médicaux supérieurs au plafond fixé par le […] Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP) […] » s’applique clairement à la situation du fonctionnaire, situation dans laquelle un employé fait face à des coûts de soins de santé et dentaires sensiblement plus élevés que les frais qu’il aurait dû acquitter s’il avait été chez lui.

9 Qui plus est, l’introduction des DSE (pièce E-8) énonce les principes sous-jacents de ces directives et souligne notamment, au paragraphe a), que « [l]e principe de l’équivalence reconnaît que, dans la mesure du possible et du pratique, les fonctionnaires en service à l’étranger ne devraient être ni plus ni moins favorisés que s’ils travaillaient au Canada ». L’avocat a soutenu que, en étant en poste à New York, le fonctionnaire ne devrait pas se retrouver dans une situation moins favorable que celle dans laquelle il serait s’il était à Ottawa.

10 En passant à la page 2 de l’introduction des DSE (pièce E-8), l’avocat du fonctionnaire a fait valoir que l’on y prévoyait ce qui suit :

[…] on continuera de prendre en considération les situations éventuelles qui n’y sont pas expressément traitées, mais qui cadrent avec l’esprit des principes fondamentaux décrits ci-dessus ou expliqués dans l’introduction de l’une ou l’autre directive.

11 L’avocat du fonctionnaire a soutenu que, lorsque la demande du fonctionnaire s’inscrit clairement dans le champ d’application de l’instruction 6 de la DSE 39.04, ce qui rend inutile de se pencher sur l’intention des DSE, cette demande n’en demeurait pas moins aussi conforme à l’objet général des DSE ainsi qu’à une interprétation fondée sur l’objet visé. L’avocat a cité Brown et Beatty, Canadian Labour Arbitration, 4^e édition, à la page 4:2100, ainsi que Markham Stouffville Hospital v. Canadian Union of Public Employees, Local 3651 (2007), 167 L.A.C. (4^e) 425 et Times-Colonist v. Communications Workers of America, Local 14003 (1997), 67 L.A.C. (4^e), p. 340, pour étayer l’argument voulant que, lorsqu’on rencontre deux interprétations possibles d’une disposition, il est nécessaire de retenir l’interprétation qui reflète le mieux l’objet et l’intention de la disposition.

12 Concernant le défaut du fonctionnaire d’avoir fait préapprouver la demande de règlement de frais dentaires, question dont il s’attendait à ce qu’elle soit soulevée par l’employeur, l’avocat du fonctionnaire a fait valoir que l’approbation préliminaire n’était pas obligatoire mais seulement recommandée, et ce, pour la seule fin d’éviter au fonctionnaire des surprises d’ordre pécuniaire.

13 En conclusion, l’avocat du fonctionnaire a affirmé qu’il ne suffit pas de déclarer que, du fait que le fonctionnaire avait atteint le plafond de remboursement au titre du RSDFP, même si cela s’était produit avant son affectation à New York, qu’il n’avait pas droit à un allégement en vertu de la DSE 39.04. L’avocat du fonctionnaire a souligné que le RSDFP est un régime d’assurance conçu pour couvrir les frais de soins dentaires, avec des limites appliquées à la responsabilité de l’assureur, tandis que la DSE 39.04 est une politique de l’employeur visant à indemniser les fonctionnaires lorsqu’ils engagent des dépenses directement et uniquement imputables à leur affectation à l’extérieur du Canada. C’est là une grande différence. Le fonctionnaire ne présentait pas une demande de remboursement au titre du régime d’assurance; il cherchait à se faire rembourser, en vertu des DSE, des frais uniquement imputables à son affectation à l’étranger. Si le fonctionnaire avait été à Ottawa, les frais de traitement orthodontique dont il demande le règlement auraient été inférieurs d’environ 17 000 $ à ceux qu’il a assumés à New York. Il demande le remboursement de cette différence et non du plein montant des traitements dentaires.

14 L’avocat du fonctionnaire a demandé à ce que le grief soit accueilli et à ce que je rende une ordonnance déclarant le droit du fonctionnaire à un remboursement du différentiel de coût en vertu de la DSE 39.04. L’avocat du fonctionnaire a demandé en outre à ce qu’il soit ordonné à l’employeur de faire suivre la demande de règlement à la Great West Life, l’assureur du régime d’assurance dentaire, pour que soit déterminé le montant exact de la différence de coût que l’employeur devra ensuite payer au fonctionnaire.

B. Pour l’employeur

15 L’avocate de l’employeur a affirmé que la question à trancher était de savoir si l’employeur avait correctement appliqué la DSE 39 (pièce E-8).

16 L’avocate de l’employeur a fait valoir que la méthode moderne d’interprétation des lois, telle que l’a approuvée la Cour suprême du Canada dans Rizzo c. Rizzo Shoes, [1998] 1 R.C.S. 27, consiste à lire les termes d’une loi dans leur contexte global, en harmonie avec l’objet de la loi et l’intention du législateur. En vertu de cette approche, elle a affirmé que les dispositions individuelles des DSE devaient être lues dans le contexte des DSE prises dans leur ensemble et dans le contexte de l’intention des parties en cause.

17 L’avocate de l’employeur a fait observer que, en ce qui concerne l’application des DSE (pièce E-8), on pourrait être guidé par la DSE 3.02b), qui prévoit notamment que, « [l]orsqu’il semble y avoir divergence entre les dispositions énoncées dans l’introduction à une directive et l’un des articles exécutoire de ladite directive, c’est ce dernier qui prévaut ». Dans cette même directive, il est indiqué que les instructions et les lignes directrices ont pour but de préciser les dispositions des DSE.

18 L’avocate de l’employeur a déclaré que la DSE 39 (pièce E-8) avait été conçue à la lumière du fait que les remboursements prévus aux termes du RSDFP et du Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) pouvaient ne pas couvrir les dépenses remboursables effectivement engagées par les fonctionnaires en poste à l’extérieur du Canada. L’avocate de l’employeur a argué qu’il n’y avait aucune preuve d’une intention expresse, dans la DSE 39 (pièce E-8), de couvrir les situations dans lesquelles un fonctionnaire engage des frais supplémentaires à la suite d’une affectation à l’étranger relativement à des dépenses qui ne seraient pas remboursables au titre du RSSFP ou du RSDFP. L’avocate de l’employeur estime que si pareille intention existait, elle commanderait un libellé explicite à cet effet.

19 Au sujet de la DSE 39 (pièce E-8), l’avocate de l’employeur a fait remarquer que, dans la version anglaise de l’« Introduction », il est dit que l’objet de la directive est de prévoir le versement d’une aide financière aux fonctionnaires qui doivent assumer à l’extérieur du Canada des frais de soins médicaux « […] which exceed those permissible […] » [c.-à-d. des frais dont le montant est supérieur aux frais remboursables] aux termes soit du RSSFP, soit du RSDFP. Dans la version française, les mots anglais « those permissible » sont traduits par « au plafond fixé ». L’avocate de l’employeur a fait valoir que, lorsqu’on lit ensemble les versions anglaise et française, il en ressort clairement que l’intention était de combler les écarts de coûts entre les frais couverts par le régime d’assurance dentaire ou le régime d’assurance santé et les frais que les fonctionnaires ont effectivement dû acquitter pour l’obtention de services remboursables.

20 De la même façon, la DSE 39.02 est une disposition de fond habilitant l’administrateur général d’un ministère à autoriser le remboursement d’un montant excédentaire aux frais admissibles sous réserve de certaines conditions. L’avocate de l’employeur a affirmé que cette disposition cadre avec l’introduction de la DSE 39 en ce qu’il est clair qu’elle a pour objet de combler l’écart entre le remboursement qu’un fonctionnaire obtiendrait au titre du RSDFP et ce qu’il aurait à payer par suite d’une affectation à l’étranger. L’avocate de l’employeur a déclaré que les mots anglais « eligible expenses » pouvaient seulement signifier les frais remboursables en vertu du RSDFP. Elle a fait observer que cette disposition ne renvoie aucunement à d’autres frais, quels qu’ils soient, qu’un fonctionnaire pourrait devoir acquitter par suite d’une affectation à l’étranger ou encore à quelque autre type de services que ce soit. En outre, elle a souligné que, dans la DSE 39.02, le passage en anglais « in excess of eligible expenses » est rendu en français par « ces frais dépassent le plafond fixé », ce qui, a-t-elle affirmé, dénote clairement que la DSE 39.02 ne signifie pas ce que le fonctionnaire a suggéré.

21 L’avocate de l’employeur a déclaré que, à la lecture de la DSE 39.02 dans son intégralité (pièce E-8), on se rend bien compte que la directive a pour seul objet de couvrir les frais assurables. Par exemple, la DSE 39.02a) traite de l’obligation de payer la franchise prévue; la DSE 39.02d) requiert du fonctionnaire qu’il présente sa demande de règlement dans les délais prévus par le régime d’assurance; la DSE 39.02e) habilite l’administrateur général à proroger les délais de présentation d’une demande de remboursement dans certaines circonstances.

22 L’avocate de l’employeur a soutenu que si l’intention de la DSE 39 avait été de couvrir le genre de demande de règlement qu’a faite le fonctionnaire, cette directive aurait expressément prévu une procédure à cette fin, puisqu’elle a clairement établi un processus de traitement des demandes de remboursement présentées en vertu du RSDFP. Or, aucun processus semblable n’est établi pour une demande de règlement telle que celle du fonctionnaire, et la seule conclusion raisonnable que l’on peut en tirer est que la disposition ne prévoit pas ce genre de remboursement.

23 Au sujet de la DSE 39.04 (pièce E-8), l’avocate de l’employeur a déclaré qu’il est important de noter que cette disposition de fond clarifie simplement le fait que les soins médicaux dont il est question dans l’ensemble de la DSE 39 comprennent les services de spécialistes, pourvu que ceux-ci aient été recommandés à la suite d’une consultation de Santé Canada.

24 L’avocate de l’employeur a fait valoir que les instructions de la DSE 39.04 clarifient simplement le fait que, dans cette disposition, il n’est question que de combler l’écart entre le remboursement qu’un fonctionnaire obtiendrait au titre du RSSFP ou du RSDFP et les frais réels que ce fonctionnaire a engagés. Elle a indiqué que, dans ces instructions, on explique et prévoit les procédures à suivre pour présenter des demandes de règlement de frais admissibles et elle a affirmé qu’il y manquait une procédure prévoyant que les fonctionnaires non admissibles à un remboursement au titre du RSDFP pouvaient présenter une demande de règlement pour la différence.

25 L’avocate de l’employeur a déclaré que la DSE 39 doit être interprétée et comprise d’une manière conforme au principe de l’équivalence énoncé dans l’introduction des DSE. Ce principe reconnaît que « […] les fonctionnaires en service à l’étranger ne devraient être ni plus ni moins favorisés que s’ils travaillaient au Canada » (pièce E-8).

26 L’avocate de l’employeur a déclaré que, si l’on applique l’interprétation que le fonctionnaire a faite de la DSE 39, celui-ci se trouverait dans une position plus favorable que celle qu’il aurait eue au Canada. De l’avis de l’avocate de l’employeur, pareille interprétation impliquerait qu’on s’écarte sensiblement de la pratique actuelle et donnerait lieu à des coûts importants pour l’employeur.

27 L’avocate de l’employeur a également affirmé que le champ d’application des dispositions des DSE ne peut être élargi au moyen de la procédure d’arbitrage. Un changement d’une telle amplitude ne doit plutôt être opéré qu’à la suite de négociations entre les parties menant à l’adoption, dans les DSE, d’un langage précis et exprès couvrant la situation. Si l’interprétation préconisée par le fonctionnaire devait être sanctionnée, il en résulterait de notables changements dans la procédure, ainsi que des coûts appréciables pour l’employeur.

28 Pour étayer son interprétation du principe de l’équivalence, l’avocate de l’employeur m’a renvoyée à Trepanier c. Conseil du Trésor (Affaires étrangères), dossier de la CRTFP 166-02-20089 (19901203). La décision de l’employeur de ne pas accéder à la demande de règlement du fonctionnaire satisfait au principe de l’équivalence énoncé dans les DSE. Lorsqu’il s’est rendu à New York, le fonctionnaire savait fort bien qu’il avait atteint le plafond applicable aux soins orthodontiques. Il a choisi de ne pas effectuer de consultation sur la nature et le coût des traitements avant de présenter sa demande de remboursement.

29 L’avocate de l’employeur a déclaré que les cas cités par l’avocat du fonctionnaire ne sont pas pertinents aux questions en litige. En outre, elle a fait observer, en réponse à la déclaration de l’avocat du fonctionnaire selon laquelle le GTA n’avait pas parfaitement compris la question à trancher, qu’il était clair, de par la réponse finale que le groupe de travail avait faite, qu’il avait bel et bien compris cette question.

30 L’avocate de l’employeur a demandé que le grief soit rejeté du fait que le fonctionnaire ne s’est pas déchargé du fardeau de l’établissement d’une demande de règlement en vertu de la DSE 39.

C. Réplique pour le fonctionnaire s’estimant lésé

31 Au sujet de l’interaction entre les DSE et les instructions, l’avocat du fonctionnaire a déclaré qu’il importe de comprendre que l’esprit des DSE trouve son expression dans les instructions. Les DSE en soi sont très brèves, et elles doivent s’accompagner d’instructions qui leur donnent forme.

32 Sur le principe de l’équivalence, l’avocat du fonctionnaire a déclaré que l’ampleur du désavantage pour le fonctionnaire s’élève à environ 17 000 $, que cela découle uniquement de son affectation et que c’est ce que la DSE 39 vise à corriger.

33 En réponse à l’argument de l’avocate de l’employeur selon lequel l’interprétation fournie par le fonctionnaire donnerait lieu à une notable modification des pratiques et des coûts qui ne devrait résulter que de négociations, l’avocat du fonctionnaire a déclaré que les parties doivent travailler avec ce qui existe et que si l’interprétation de la DSE 39 entraîne une augmentation des coûts pour l’employeur, alors qu’il en soit ainsi ou que l’employeur renégocie la DSE 39.

IV. Motifs

34 Le fonctionnaire est un agent du service extérieur (occupant un poste classifié FS-04) chez l’employeur. Il a été affecté à la Mission permanente du Canada aux Nations Unies à New York en 2002, et il continue d’occuper ce poste. Pendant que le fonctionnaire était en service à New York, son fils a eu besoin de traitements orthodontiques dont le coût à New York a été supérieur de 17 039 $ à ce qu’il aurait été si les mêmes traitements avaient été fournis à Ottawa (pièce E-1).

35 Le fait que le fonctionnaire avait atteint le plafond de remboursement s’appliquant aux traitements orthodontiques en vertu du RSDFP avant son affectation à New York n’est pas contesté (pièce E-1). Cela dit, le fonctionnaire ne demande pas le règlement du coût entier des traitements orthodontiques; il demande plutôt le remboursement de la différence de coût, dans les traitements, qui est uniquement imputable à son affectation à New York. S’il avait été à Ottawa, ces traitements lui auraient coûté environ 10 095 $, somme pour laquelle il n’aurait pas eu droit à un remboursement, mais comme il était en service à New York, ces mêmes traitements lui ont coûté 27 134 $ (pièce E-2). C’est cette différence de coût qui a donné lieu au présent grief.

36 Le fonctionnaire a présenté une demande de remboursement de 17 039 $ pour le montant excédentaire de frais de soins dentaires qui a découlé de son affectation à New York, au motif que cette demande était conforme aux DSE et, plus particulièrement, à la DSE 39.

37 Pour qu’on accède à la demande de règlement du fonctionnaire, il lui faut démontrer qu’il a droit à un remboursement au titre de la DSE 39, directive qui traite des frais de soins médicaux et dentaires. Cette DSE confère aux fonctionnaires en service à l’étranger qui engagent des frais de soins médicaux ou dentaires dont le montant est supérieur aux plafonds fixés soit par le RSSFP ou le RSDFP un droit fondamental à une aide financière.

38 À première vue, on pourrait croire que des frais comparables à ceux que le fonctionnaire a engagés s’inscrivent dans l’intention de la DSE 39, mais en examinant de plus près toute la disposition, il ressort clairement que, pour être admissible à une aide financière aux termes de cette directive, les frais engagés doivent être couverts par le régime d’assurance, mais aussi être supérieurs au plafond des dépenses remboursables à la suite de l’affectation.

39 Par exemple, l’introduction de la DSE 39 précise que l’aide financière accordée aux fonctionnaires en vertu de cette directive est sujette à certaines conditions qui sont spécifiées. Ces conditions sont notamment que le fonctionnaire paie la franchise prévue par le RSDFP ou qui aurait été requise en vertu de ce régime (DSE 39.02a)), que le fonctionnaire paie la coassurance applicable ou le montant de la coassurance qui serait applicable (DSE 39.02b)), que les frais aient été engagés après consultation d’un dentiste reconnu par Santé Canada (DSE 39.02c)) et que le fonctionnaire présente une demande de règlement dans les délais prévus par le régime (DSE 39.02d)). À l’évidence, toutes ces dispositions traitent des frais excédentaires relatifs à une demande de remboursement au titre du RSDFP.

40 La DSE 39.02e) énonce la seule exception apparente à l’exigence que les frais remboursables soient couverts par le RSDFP en ce qu’il prévoit un processus de traitement des situations dans lesquelles une demande de remboursement de soins dentaires a été refusée en vertu du RSDFP au motif que ces frais ont déjà été remboursés par le Régime. En pareille circonstance, un remboursement peut être effectué en application de la DSE 39.02e) pour autant que la demande de règlement ait été présentée au motif de traitements dentaires couverts par le RSDFP qui ont dû être refaits en raison de l’incompétence du professionnel ou de la mauvaise qualité du premier traitement dispensé pendant que le fonctionnaire était en service à l’extérieur du Canada et que soit le fonctionnaire ne se trouve plus à la Mission, soit il ne peut obtenir réparation auprès du professionnel initial.

41 Les instructions de la DSE 39.04 touchant les frais de soins dentaires militent aussi en faveur de l’argument selon lequel la directive a pour objet de traiter les frais dont le remboursement est couvert par le RSDFP. Elles comprennent par exemple l’exigence, à l’instruction 3, que les fonctionnaires produisent des reçus montrant la différence entre les frais effectivement engagés et ceux autorisés par le RSDFP. L’instruction 7 prévoit que les frais de soins dentaires ne peuvent faire l’objet d’un remboursement aux termes de la directive que si le fonctionnaire et les personnes à sa charge admissibles étaient assurés ou étaient admissibles en vertu du RSDFP. L’instruction 8 prévoit que l’administrateur du régime d’assurance dentaire renseignera les fonctionnaires qui présentent une demande de règlement de frais de soins dentaires sur les frais dentaires excédentaires dont le détail doit être joint à une demande de remboursement. Comme l’a fait valoir l’avocate de l’employeur, il n’existe aucun processus de traitement des demandes de règlement qui ne sont pas présentées en vertu du RSDFP, si ce n’est le processus très précis que décrit en détail la DSE 39.02e) au sujet de la nécessité de nouveaux traitements.

42 Le langage et la logique interne de la DSE 39 corroborent clairement l’affirmation selon laquelle cette directive a pour objet de prévoir le remboursement de frais dentaires excédentaires uniquement lorsque ces frais sont couverts par le RSDFP. Il m’apparaît clairement que si les parties avaient eu d’autres intentions, elles les auraient explicitement exprimées.

43 L’avocat du fonctionnaire a argué que l’intention générale des DSE, telle qu’elle est exprimée dans les principes qu’énonce leur introduction, consiste à s’assurer que les fonctionnaires en service à l’étranger se retrouvent dans une situation où ils ne sont « […] ni plus ni moins favorisés que s’ils travaillaient au Canada ». Il a déclaré que, en raison de son affectation à New York, le fonctionnaire avait fait face à des frais dentaires qui l’avaient mis dans une situation moins favorable que celle qu’il aurait eue s’il avait été en service au Canada.

44 Il ne fait aucun doute que les dispositions de la DSE 39 doivent être lues d’une manière qui cadre avec l’objectif général des DSE. Toutefois, l’expression d’une intention générale dans l’introduction des DSE ne saurait prévaloir ou l’emporter sur la directive particulière qui traite des frais de soins de santé, à savoir la DSE 39, laquelle traite des frais de soins médicaux et dentaires. Cette directive, lue dans son contexte, fait clairement ressortir que les parties avaient l’intention de ne traiter uniquement que des frais excédentaires que couvre le RSDFP.

45 L’avocat du fonctionnaire a également argué que la première phrase de l’instruction 6 de la DSE 39.04 suffisait à prouver le bien-fondé de la demande de règlement du fonctionnaire. Cette phrase est la suivante : « Les fonctionnaires peuvent demander le remboursement des frais de soins dentaires dans la mesure où cela les place sur un pied d’égalité avec les fonctionnaires de l’Ontario. »

46 Ce passage, pris de façon isolée et sans tenir compte du reste de l’instruction 6, ni même du reste de la DSE 39, pourrait corroborer la validité de la demande du fonctionnaire. Mais une seule phrase, prise hors contexte, n’est pas une raison suffisante pour démontrer le bien-fondé d’une telle demande. Dans son intégralité, l’Instruction 6 se lit comme suit;

6.       Les fonctionnaires peuvent demander le remboursement des frais de soins dentaires dans la mesure où cela les place sur un pied d’égalité avec les fonctionnaires de l’Ontario. Lorsque les frais admissibles en vertu du Régime de soins dentaires de la fonction publique sont engagés à l’étranger et sont plus élevés qu’en Ontario, les fonctionnaires peuvent réclamer le remboursement de la partie des frais qu’ils sont tenus de payer à l’étranger et qu’ils n’auraient pas engagés en Ontario. En supposant par exemple que le fonctionnaire a déjà payé sa franchise annuelle et que le régime rembourse 50 % des frais admissibles, si les soins offerts coûtaient 400 $ en Ontario (dont 200 $ à la charge de l’adhérent), et que ces mêmes soins coûtaient 600 $ à l’étranger (dont 300 $ à la charge de l’adhérent), le fonctionnaire devrait donc débourser 100 $ de plus qu’en Ontario. Il pourrait alors demander le remboursement de ces 100 $ en vertu de la présente directive. Une telle mesure placerait les fonctionnaires en poste à l’étranger sur le même pied que ceux en poste en Ontario.

47 En ne tenant pas compte de la deuxième phrase, qui lie manifestement l’exemple donné aux frais couverts par le RSDFP, le fonctionnaire modifie fondamentalement le contexte de l’exemple. Qui plus est, l’instruction 6 n’est pas une disposition opérante ou exécutoire dans les DSE; la DSE 3.02, qui porte sur l’application des DSE, précise que les instructions et les lignes directrices ont pour but de préciser les dispositions.

48 On peut volontiers compatir à la situation du fonctionnaire. À la suite de son affectation à New York, les traitements dentaires dont son fils a eu besoin lui ont coûté considérablement plus que s’ils avaient été fournis à Ottawa. Je ne souscris pas à l’assertion de l’employeur lorsqu’il dit que, si le fonctionnaire avait obtenu gain de cause dans le présent grief, il se serait retrouvé dans une meilleure position que les fonctionnaires en poste à Ottawa se trouvant dans une situation semblable. Le fonctionnaire cherche à se trouver dans une position analogue à celle des employés en poste à Ottawa.

49 Malheureusement, la demande de règlement du fonctionnaire n’est pas corroborée par la DSE 39. Ayant atteint la garantie maximale à vie pour le remboursement de traitements orthodontiques en vertu du RSDFP avant son affectation à New York, les frais que le fonctionnaire a engagés pour les traitements orthondontiques de son fils pendant son service à New York n’étaient pas des frais admissibles aux termes du RSDFP et, par conséquent, à la lumière du libellé de la DSE 39, ces frais ne donnent pas lieu à un remboursement.

50 Pour ces motifs, je rends l’ordonnance qui suit :

V. Ordonnance

51 Le grief est rejeté.

Le 3 novembre 2010.

Traduction de la CRTFP

Kate Rogers,
arbitre de grief