Décisions de la CRTESPF

I. Plainte devant la Commission

1 David Jolivet (le « plaignant ») est un détenu de l’Établissement Kent (l’« établissement »), un pénitencier fédéral situé à Agassiz, en Colombie-Britannique. Il a déposé une plainte le 8 décembre 2011 en vertu de l’alinéa 190(1)g) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), alléguant que le Service correctionnel du Canada (le « défendeur ») avait refusé, tant à lui qu’aux organisateurs de la Canadian Prisoners’ Labour Confederation (CPLC), le droit de recruter et d’obtenir l’adhésion de membres de cette organisation au sein de l’établissement. Le plaignant a allégué que, le 18 octobre 2011, il avait demandé la permission, à titre de président intérimaire de la CPLC, d’avoir accès à des détenus de certains blocs cellulaires pour leur demander de signer des cartes au soutien de la campagne d’accréditation de la CPLC. Le 28 octobre 2011, le directeur de l’établissement a refusé sa demande au motif que la CPLC n’était pas une organisation reconnue par le défendeur et que seulement les représentants de certaines organisations reconnues pouvaient avoir droit à l’accès que cherchait à obtenir le plaignant.

2 Le plaignant et un autre individu ont déposé la présente plainte le 8 décembre 2011. Le plaignant l’a déposée en son nom, à titre de président intérimaire de la CPLC. Un deuxième détenu, sous le couvert d’un pseudonyme, a également signé la lettre de présentation accompagnant la plainte. Il était indiqué dans cette lettre que les deux détenus étaient les plaignants, bien que seul le nom d’un des deux soit dûment inscrit sur le formulaire de plainte.

3 La Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) est un tribunal quasi judiciaire. Ses audiences sont publiques, et tous les documents déposés dans le cadre des affaires dont elle est saisie sont accessibles au public, conformément au principe de la transparence judiciaire confirmé par la Cour suprême du Canada dans diverses décisions, notamment dans Société Radio-Canada c. Nouveau‑Brunswick (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 480; Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; R. c. Mentuck, 2001 CSC 76; Sierra Club du Canada c. Canada (Ministre des Finances), 2002 CSC 41. Les parties souhaitant conserver l’anonymat ou voulant que des pièces soient scellées doivent présenter une demande à cet effet, celle-ci devant être tranchée conformément au critère « Dagenais/Mentuck ». En l’espèce, puisque seul le nom du plaignant figure sur le formulaire de plainte, la plainte sera instruite avec ce seul nom de plaignant ce qui nous rend superflue la question de l’anonymat.

4 La plainte, déposée le 8 décembre 2011, consiste en un long document contenant non seulement un exposé des faits, mais également un mémoire de droit. Ce document est accompagné de nombreuses pièces déposées au soutien de la plainte. Le 26 janvier 2012, le défendeur a présenté une réplique à la plainte, dans laquelle il soulevait une objection à la compétence de la CRTFP, au motif que, conformément à Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614, confirmant [1989] 2 C.F. 633 (CFA) (« Econosult »), le plaignant ne pouvait être considéré comme étant un fonctionnaire au sens de la LRTFP, puisqu’il ne satisfaisait pas la définition établie dans cette loi à cet égard. Par conséquent, il s’ensuit que la CPLC ne pouvait être considérée comme étant une organisation syndicale. Le défendeur a demandé que la plainte soit rejetée sans qu’une audience ne soit tenue.

5 Le 31 janvier 2012, le plaignant a répondu à l’objection du défendeur à la compétence en soutenant que la jurisprudence invoquée par le défendeur était périmée et non pertinente en l’espèce. Le plaignant a notamment soutenu qu’il était employé par le défendeur, ce dernier faisant partie de la fonction publique, où le pouvoir de nomination relève exclusivement de la Commission de la fonction publique (CFP). Le plaignant a demandé que la CRTFP tienne une audience pour instruire la plainte, tout en soulignant que l’audience devrait avoir lieu par vidéoconférence, étant donné qu’il était détenu.

6 Après avoir étudié la plainte, l’objection à la compétence, ainsi que la réponse du plaignant à l’objection du défendeur, j’ai estimé que l’objection à la compétence serait tranchée au moyen de la présentation d’arguments écrits selon un calendrier convenu avec les parties. La question à trancher consistait à savoir si le plaignant satisfaisait à la définition donnée au terme « fonctionnaire » dans la LRTFP, ce qui m’habiliterait à instruire la plainte.

7 Le 15 octobre 2012, le plaignant a demandé la permission de présenter un document supplémentaire au soutien de sa plainte. N’ayant pas encore rendu ma décision dans cette affaire, je lui ai accordé la permission, étant entendu que le défendeur aura l’occasion de formuler des commentaires s’il le jugeait opportun. Le 9 novembre 2012, le défendeur a déposé sa réplique relativement au nouveau document présenté par le plaignant.

II. Résumé de l’argumentation

8 Le défendeur a présenté son argumentation principale et sa réplique à l’argumentation du plaignant en plus de ses arguments présentés à l’origine au soutien de son objection à la compétence. Il n’a pas joint de document à l’appui de ses arguments, hormis une copie d’un document de Ressources humaines et Développement des compétences Canada joint à titre d’annexe A de ses arguments écrits déposés le 9 novembre 2012. Outre la plainte, un document volumineux contenant un exposé des faits et du droit ainsi que divers documents à l’appui, le plaignant a déposé une lettre en réplique à l’objection à la compétence en plus de ses arguments relativement à la question de compétence, à laquelle 21 pièces sont jointes. Au lieu de résumer de façon détaillée chacun des documents déposés par les parties, étant donné la répétition de certains des arguments, j’ai résumé les questions pertinentes en renvoyant, au besoin, à des documents particuliers. Tous les documents et arguments écrits sont consignés au dossier de la CRTFP.

A. Pour le défendeur

9 Le défendeur a fait valoir que la plainte, déposée en vertu des alinéas 190(1)g) et 186(1)a) et b) de la LRTFP, doit être rejetée au motif que le plaignant n’est pas un employé de la fonction publique fédérale et que, partant, il ne fait pas partie d’une organisation syndicale.

10 Selon le défendeur, un employé de la fonction publique fédérale est une personne qui satisfait aux critères énoncés non seulement dans la LRTFP mais également dans la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP), édictée par les articles 12 et 13 de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, et la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), L.R.C. (1985), ch. F‑11, car toutes ces dispositions législatives sont interdépendantes. Le défendeur a en outre soutenu qu’afin d’établir s’il existe un lien employeur-employé entre le défendeur et les détenus, il faut se reporter à l’article 2 de la LEFP, laquelle définit un fonctionnaire comme étant une « […] personne employée dans la fonction publique et dont la nomination à celle-ci relève exclusivement de la Commission ». Le défendeur a de plus observé que le paragraphe 29(1) de la LEFP prévoit que la CFP « […] a compétence exclusive pour nommer à la fonction publique des personnes, y appartenant ou non, dont la nomination n’est régie par aucune autre loi fédérale ». Le défendeur a fait valoir qu’il ressort clairement de ces dispositions que pour qu’une personne soit considérée comme étant un employé de la fonction publique, cette personne doit y avoir été nommée à un poste par la CFP.

11 Le défendeur a également fait valoir qu’Econosult avait établi que, pour satisfaire à la définition du terme « fonctionnaire » au sens de l’ancienne Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35, une personne doit avoir été nommée à un poste en vertu de l’article 8 de l’ancienne LEFP, aujourd’hui l’article 29. La Cour suprême a statué qu’il n’existe aucune catégorie de fonctionnaire de facto; pour être considéré comme étant un fonctionnaire, une personne doit avoir été nommée par la CFP. Le défendeur a souligné que ce principe avait été suivi dans Canada (Procureur général) c. Gaboriault, [1992] 3 C.F. 566 (C.A.), dans laquelle la Cour d’appel fédérale a réaffirmé que le statut d’un fonctionnaire ne pouvait s’apprécier en fonction des circonstances, mais résultait d’une nomination expresse dûment autorisée en vertu de la loi. Le défendeur a soutenu qu’Econosult continuait à s’appliquer malgré les modifications apportées à législation, signalant que dans Nemours c. Administrateur général (ministère des Anciens combattants), 2009 CRTFP 47 (confirmée dans 2010 CF 158), au paragraphe 65, l’arbitre de grief s’était exprimé en ces termes à ce sujet :

[…] la décision de la Cour suprême du Canada dans Econosult (C.S.C.) demeure toujours d’actualité : les fonctionnaires de l’administration publique centrale forment une catégorie spéciale d’employés dont les postes sont établis par le Conseil du Trésor et le droit de les nommer à la fonction publique appartient exclusivement à la Commission de la fonction publique.

12 Le défendeur a fait observer qu’Econosult avait également été appliqué dans Alliance de la Fonction publique du Canada et Hubley et al. c. Agence Parcs Canada et Halifax Citadel Regimental Association, 2009 CRTFP 176 (confirmée dans 2010 CAF 305).

13 Le défendeur a soutenu qu’en vertu de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC), L.C. 1992, ch. 20, le défendeur avait le pouvoir d’établir des programmes visant à aider à la réinsertion sociale des délinquants. Cette loi prévoit aussi que les délinquants participant à de tels programmes peuvent être rémunérés. Une telle participation ne saurait constituer d’aucune façon une nomination à un poste en vertu de la LEFP.

14 Le défendeur a fait valoir que la décision de la Cour suprême dans Sauvé c. Canada (Procureur général), [1993] 2 R.C.S. 438, invoquée par le plaignant, n’était pas pertinente en l’espèce.

B. Pour le plaignant

15 Le plaignant a soutenu que les délinquants détenus dans les pénitenciers fédéraux conservaient tous les privilèges et droits fondamentaux de tous les membres de la société, y compris le droit de former une organisation syndicale et d’y adhérer. Il a invoqué la Déclaration universelle des droits de l’homme des Nations Unies, la Charte canadienne des droits et libertés, la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6, le Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, la LRTFP, la LEFP, et la LSCMLC, au soutien de sa prétention voulant qu’il soit bien établi en droit que les délinquants détenus dans les pénitenciers fédéraux ont le droit de former un syndicat et d’y adhérer. Il a fait observer que Sauvé confirmait le fait que les délinquants conservaient les droits fondamentaux conférés à tous les citoyens, ce qui comprend le droit de former un syndicat et d’y adhérer.

16 Selon le plaignant, il existe une relation employeur-employé entre les délinquants participant à des programmes d’emploi dans les pénitenciers fédéraux et le défendeur. Au soutien de cette prétention, dans son exposé des faits et ses arguments, le plaignant a fait valoir que les délinquants obtiennent leur emploi en présentant leur candidature aux postes affichés. Ils doivent participer à des concours et seuls les candidats les plus qualifiés sont choisis. Le travail est supervisé, et des évaluations du rendement rigoureuses sont effectuées à chaque trimestre. Il a souligné que les délinquants employés dans un pénitencier fédéral reçoivent un salaire duquel sont retenues certaines sommes, notamment pour les frais de gîte et de séjour, les faux frais, les amendes et les dépens qui leur sont imposés, le cas échéant, et diverses autres cotisations. Il a observé que, dans une lettre envoyée à un délinquant en 1989, produite à titre de pièce 17 au soutien des arguments écrits reçus le 11 mai 2012, le commissaire adjoint aux programmes correctionnels et aux opérations à l’époque, avait précisé que le taux de rémunération offert dans les pénitenciers fédéraux était de 15 % du salaire minimum fédéral. Le plaignant a soutenu que cela appuyait sa prétention voulant que les délinquants travaillant au sein du système carcéral fédéral recevaient une rémunération. Dans ses arguments présentés le 13 novembre 2012, le plaignant a soutenu que Ressources humaines et Développement des compétences Canada reconnaissait les délinquants sous responsabilité fédérale comme étant des fonctionnaires dans son Guide d’indemnisation des délinquants sous responsabilité fédérale.

17 Le plaignant a affirmé qu’il ne faisait pas l’ombre d’un doute que les délinquants occupant un emploi au sein du système carcéral fédéral avaient une relation employeur-employé avec le défendeur. Les délinquants occupant de tels emplois étaient, par définition, des fonctionnaires au sein de la fonction publique fédérale, au sens du paragraphe 2(1) de la LRTFP.

18 Le plaignant a soutenu qu’il était évident que les fonctionnaires travaillant au sein de la fonction publique fédérale étaient différents des agents publics ou des mandataires publiques, et que la fonction publique fédérale était distincte de l’administration publique fédérale. Au soutien des distinctions qu’il établit, le plaignant a souligné que la Loi sur la pension dans la fonction publique (LPFP), L.R.C. (1985), ch. P‑36, définit au paragraphe 3(1) la « fonction publique » comme incluant des « secteurs de l’administration publique fédérale », ce qui signifierait, de l’avis du plaignant, qu’il s’agit là d’entités distinctes. Sous le régime de la LPFP, les personnesemployées dans les pénitenciers sont ainsi réputées être employées au sein de la fonction publique, alors que les personnes travaillant au sein de l’administration publique fédérale des pénitenciers, comme le commissaire et le commissaire adjoint, ne le seraient pas.

19 Le plaignant a affirmé que les personnes travaillant dans l’administration publique fédérale étaient des agents publics, mais non des fonctionnaires. Elles sont les administrateurs généraux qui supervisent des fonctionnaires travaillant au sein de la fonction publique. Les agents publics sont différents des fonctionnaires ordinaires travaillant au sein de la fonction publique, et exercent des pouvoirs différents. Les fonctionnaires travaillant au sein de la fonction publique ou, plus simplement, les fonctionnaires, ne sont pas nécessairement nommés, mais sont plutôt embauchés.

20 Les délinquants détenus dans les pénitenciers fédéraux sont des fonctionnaires, car leur situation ne correspond à aucune des exceptions figurant à la définition du terme « fonctionnaire » apparaissant au paragraphe 2(1) de la LRTFP. Aussi, selon le libellé de l’alinéa 2(1)a) de cette définition, les personnes nommées par le gouverneur en conseil ne sont pas des fonctionnaires. Le plaignant a soutenu que, partant, les personnes nommées à leur poste n’étaient pas non plus des fonctionnaires.

21 Le plaignant a de plus soutenu que, sous le régime de la LEFP, une personne doit déjà être un fonctionnaire afin de pouvoir être nommé à un poste dans le cadre d’un processus de nomination interne, bien qu’il ne soit pas nécessaire d’être au service de la fonction publique pour que sa candidature soit admissible à un processus de nomination externe. Le plaignant a également souligné que la LEFP prévoyait en outre qu’un fonctionnaire pouvait être muté ou nommé à un poste, mais qu’un fonctionnaire qui n’est ni muté ni nommé à un poste était néanmoins un fonctionnaire. Le plaignant a soutenu que ces dispositions réfutaient de manière non équivoque l’argument du défendeur selon lequel pour être un fonctionnaire, il faut avoir été nommé.

22 Le plaignant a fait valoir que le terme « fonctionnaire » pouvait avoir divers sens dans le contexte des relations de travail, et qu’il revenait à la CRTFP d’employer à cet égard le sens courant du terme, tel qu’on le trouve dans le dictionnaire. Il a précisé que le paragraphe 2(1) de la LSCMSC définissait un « agent » comme étant un « employé du Service ». Puisque l’effectif du défendeur est notamment constitué d’agents correctionnels, de préposés à l’entretien des terrains, de préposés à l’entretien général, de travailleurs de la santé et d’autres personnes qui sont embauchées, mais non nommées, il est alors évident qu’il n’était pas nécessaire d’être nommé à un poste pour être un fonctionnaire.

23 Le plaignant a soutenu qu’Econosult ne s’applique pas aux questions en l’espèce. Il a soutenu par ailleurs qu’Econosult avait trait à des dispositions législatives qui n’existaient plus et à des principes juridiques qui n’étaient plus d’actualité. Il a avancé que si la Cour suprême devait entendre Econosult aujourd’hui, sa décision serait différente. Il a souligné une solide opinion dissidente à l’égard d’Econosult, qu’il conviendrait de suivre.

C. Réplique du défendeur

24 En plus de réitérer sa position en ce qui a trait à l’application d’Econosult à la présente plainte, le défendeur a souligné que le plaignant comprenait mal la nature du processus de nomination au sein de la fonction publique fédérale. À titre d’exemple, les personnes nommées par le gouverneur en conseil ne sont pas nommées à un poste au sein de la fonction publique fédérale en vertu de l’article 15 de la LEFP et ne sont pas, donc, des fonctionnaires. Cependant, toutes les personnes travaillant au sein de l’effectif du défendeur ont été nommées par l’administrateur général en vertu de l’article 15 de la LEFP et sont donc des fonctionnaires employés dans la fonction publique. Le plaignant n’a pas été nommé à un poste dans la fonction publique en vertu de l’article 15 et, partant, n’est pas un fonctionnaire employé dans la fonction publique.

25 Le défendeur a souligné par ailleurs que le plaignant avait mal interprété le processus de nomination énoncé dans la LEFP. De plus, en affirmant qu’il n’était pas nécessaire d’être employé dans la fonction publique pour être nommé à un poste, il formulait de façon erronée les prescriptions de la loi à cet égard. Le défendeur a fait valoir qu’afin d’être nommée à un poste dans le cadre d’un processus de nomination interne, lequel s’applique dans le cas d’une promotion ou d’une mutation d’un fonctionnaire, la personne visée doit déjà être employée dans la fonction publique ou, en d’autres termes, être déjà nommée à un poste au sein de fonction publique. Le processus de nomination externe existe dans le but de permettre à des personnes qui ne sont pas déjà au service de la fonction publique de pouvoir poser leur candidature à un poste au sein de la fonction publique.

26 Le défendeur a précisé que les programmes d’emploi à l’intention des délinquants étaient administrés par un conseil des programmes, lequel est présidé par le directeur adjoint des programmes correctionnels. Le conseil des programmes est chargé de gérer les affectations des détenus et leur rémunération, imputée sur le budget de fonctionnement et d’entretien du défendeur, et non sur son budget de rémunération. Les sommes versées sont considérées comme étant des dépenses de programme et non des dépenses de rémunération.

27 En réponse au document produit par le plaignant le 13 novembre 2012, qui est, selon le plaignant, la preuve que les délinquants travaillant au service du défendeur sont des fonctionnaires, le défendeur a fait valoir qu’il fallait interpréter ce document dans son contexte. Il n’est pas contesté que les délinquants sous responsabilité fédérale participant à des programmes approuvés avaient droit, le cas échéant, à des indemnités similaires à celles versées aux travailleurs, mais cela ne transforme pas pour autant leurs activités en un emploi dans la fonction publique.

III. Motifs

28 Le plaignant est un délinquant détenu dans un pénitencier fédéral. Il est également le président intérimaire de la CPLC. Le 18 octobre 2011, il a écrit au directeur de l’Établissement Kent pour lui demander la permission de pouvoir se déplacer librement dans les blocs cellulaires afin de faire signer des cartes d’adhésion dans le cadre de la campagne d’accréditation de la CPLC. Le 28 octobre 2011, le directeur de l’établissement a refusé de lui accorder la permission au motif que la CPLC n’était pas une organisation reconnue par le défendeur et que seuls les représentants de certaines organisations reconnues pouvaient avoir droit à l’accès qu’il cherchait à obtenir.

29 Le 8 décembre 2011, le plaignant a déposé la présente plainte, en vertu de l’alinéa 190(1)g) de la LRTFP, dans laquelle il alléguait que le défendeur avait porté atteinte à son droit d’organiser un syndicat légitime, contrevenant ainsi aux alinéas 186(1)a) et b) de la LRTFP. À titre de redressement, le plaignant a demandé une ordonnance enjoignant au défendeur de lui permettre, à titre de représentant de la CPLC, de faire signer des cartes de membres et de former une organisation syndicale. Il a demandé en sus une ordonnance interdisant au défendeur d’user de représailles contre les personnes visées et contre la CPLC dans son ensemble.

30 Le défendeur a soulevé une objection à la compétence de la CRTFP dans cette affaire, au motif que le plaignant n’était pas un fonctionnaire employé dans la fonction publique, au sens de la LRTFP et de la LEFP, et que, partant, la CPLC n’était pas une organisation syndicale. Par conséquent, il ne pouvait y avoir contravention par le défendeur aux alinéas 186(1)a) et b) de la LRTFP.

31 Les dispositions pertinentes de la LRTFP prévoient ce qui suit :

[…]

185. Dans la présente section, « pratiques déloyales » s’entend de tout ce qui est interdit par les paragraphes 186(1) et (2), les articles 187 et 188 et le paragraphe 189(1).

186. (1) Il est interdit à l’employeur et au titulaire d’un poste de direction ou de confiance, qu’il agisse ou non pour le compte de l’employeur :

a) de participer à la formation ou à l’administration d’une organisation syndicale ou d’intervenir dans l’une ou l’autre ou dans la représentation des fonctionnaires par celle-ci;

b) de faire des distinctions illicites à l’égard de toute organisation syndicale.

[…]

190. La Commission instruit toute plainte dont elle est saisie et selon laquelle :

[…]

g) l’employeur, l’organisation syndicale ou toute personne s’est livré à une pratique déloyale au sens de l’article 185.

[…]

32 Afin d’être assujetti aux dispositions de l’article 186 de la LRTFP, le plaignant doit être un fonctionnaire, et la CPLC doit être une organisation syndicale, au sens de la LRTFP. Au paragraphe 2(1) de la LRTFP, un « fonctionnaire » est défini comme étant une « […] personne employée dans la fonction publique […] », autre qu’une personne figurant aux exceptions précisées à cet égard. Aucun élément n’a été avancé pour dire que la situation du plaignant ferait partie de l’une ou de l’autre des situations d’exception. Une « organisation syndicale » est également définie au paragraphe 2(1), comme suit :

« organisation syndicale » Organisation regroupant des fonctionnaires en vue, notamment, de la réglementation des relations entre les fonctionnaires et leur employeur pour l’application des parties 1 et 2; s’entend en outre, sauf indication contraire du contexte, de tout regroupement d’organisations syndicales.

33 Le plaignant a allégué qu’il existait une relation employeur-employé entre les délinquants travaillant au sein du système carcéral fédéral et le défendeur. Au soutien de sa prétention, il a souligné que les délinquants employés au sein du système carcéral fédéral devaient participer à un concours pour obtenir un emploi et que seuls les candidats les plus qualifiés étaient choisis, en plus d’être soumis à un système rigoureux d’évaluation du rendement. Il a précisé que la rémunération était fixée à 15 % du salaire minimum fédéral, en reconnaissance du fait que les repas et l’hébergement étaient fournis et que les salaires étaient assujettis à d’autres types de retenues. Il a souligné que les délinquants blessés pendant qu’ils travaillaient avaient droit à une indemnité similaire à celle versée par les régimes d’indemnisation en cas d’accident de travail.

34 Le défendeur a répliqué à la prétention qu’il existait une relation employeur-employé en soulignant que les emplois occupés par le plaignant et d’autres délinquants dans le cadre du système carcéral fédéral s’inscrivaient dans un programme de réinsertion établi sous le régime de la LSCMLC destiné à aider les délinquants à réintégrer la société. Les salaires versés aux délinquants sont comptabilisés au budget des dépenses de programme et non au budget de la rémunération. Selon le défendeur, les avantages sociaux, notamment les indemnités en cas d’accident de travail dont le plaignant a précisément fait mention, ne pouvaient aucunement avoir pour effet de transformer la participation des délinquants à un programme d’emploi en une relation de travail avec le défendeur.

35 La proposition voulant que les détenus d’un établissement correctionnel puissent être des fonctionnaires aux fins d’une négociation collective n’est pas aussi incongrue qu’elle pourrait y paraître à première vue. D’ailleurs, en vertu de la législation ontarienne en matière de relations de travail, une demande d’accréditation pour une unité de négociation constituée d’employés travaillant dans un abattoir situé dans un établissement de détention provincial a été accueillie. Plus de la moitié des employés faisant partie de l’unité de négociation proposée étaient des détenus de l’établissement correctionnel. Ils travaillaient avec d’autres employés de l’abattoir, effectuant exactement le même travail que ceux-ci et dans les mêmes conditions de travail.

36 Malgré le caractère de réinsertion sociale du travail accompli par les détenus dans ce dernier cas, la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) a estimé qu’il existait une relation d’employeur-employé entre les détenus et le propriétaire-exploitant de l’abattoir. La CRTO a été influencée par le fait que les services fournis par les détenus faisaient partie intégrante de l’exploitation, laquelle avait une vocation commerciale. La CRTO a de plus statué que le fait de ne pas inclure les détenus dans l’unité de négociation aurait compromis la faculté du syndicat de représenter les autres employés de l’unité proposée, à l’égard desquels il n’y avait pas d’opposition à ce qu’une accréditation leur soit accordée. La CRTO a en outre souligné que les détenus constituaient un bassin de main-d’œuvre captive, au sens littéral du terme, à même duquel l’employeur pouvait puiser dans l’éventualité d’une impasse à la table de négociation, voire d’une grève, ce qui aurait eu pour effet de faire pencher le pouvoir de négociation en faveur de l’employeur. Voir Amalgamated Meat Cutters and Butcher Workmen of North America v. Guelph Beef Centre Inc., 1977 CanLII 489 (CRTO).

37 Bien que la CRTO ait appliqué les critères usuels de la common law afin d’établir s’il existait une relation d’employeur–employé dans Guelph Beef Centre Inc., elle l’a fait dans l’esprit de la disposition en vertu de laquelle la demande en accréditation avait été déposée. Elle a également tenu compte de l’importance de la relation établie entre le propriétaire de l’entreprise et les détenus de l’établissement correctionnel.

38 Des approches similaires ont été suivies afin d’établir si des détenus dans des centres de réinsertion étaient des employés aux fins de l’application de la législation en matière de normes du travail. Voir notamment à cet égard Kaszuba v. Salvation Army Sheltered Workshop et al. (1983), 41 O.R. (2^e) 316, et Fenton v. British Columbia (1991), 56 B.C.L.R. (2^e) 170 (C.A.C.-B.), demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada rejetée [1991] S.C.C.A. n^o 346. Dans ces cas, les tribunaux ont tenu compte de la nature et de l’objet de la relation en cause afin d’établir s’il s’agissait d’un emploi ou d’une activité de réinsertion. Dans Fenton, le tribunal a statué que le critère véritable consistait à savoir si le travail fournissait à l’établissement des avantages économiques appréciables au point où l’application de la législation en matière de normes de travail était nécessaire afin d’empêcher l’exploitation des travailleurs.

39 Il ressort clairement de ce qui précède qu’à certaines fins et dans des circonstances précises, les délinquants détenus dans des établissements correctionnels participant à des programmes d’emploi peuvent effectivement être considérés comme étant des employés. La preuve portant la nature et l’objet du travail accompli, les conditions de travail, et l’intégration du travail aux activités de l’employeur, entre autres, serait essentielle afin de pouvoir arriver à une telle décision. En l’espèce, je ne crois pas que je dispose d’une preuve suffisante me permettant de prendre une telle décision. Par exemple, je n’ai pas de preuve matérielle de la nature du travail accompli par les délinquants dans des établissements fédéraux, ni du degré d’intégration d’un tel travail dans les activités du défendeur. Selon la preuve qui m’a été présentée, je ne puis conclure que les délinquants sont des employés et non des personnes participant à un travail à titre d’aide à la réinsertion.

40 De plus, le statut de fonctionnaire employé dans la fonction publique fédérale ne s’apprécie pas à la lumière des faits ou de l’application des critères usuels de la common law. Dans Econosult, il a été établi qu’en raison du fait que les lois pertinentes définissaient clairement ce qu’est un « fonctionnaire », l’ancienne Commission des relations de travail dans la fonction publique (l’ancienne CRTFP, devenue l’actuelle CRTFP) ne pouvait se fonder sur d’autres critères élaborés en matière de relations de travail, comme les critères usuels de la common law, pour décider qui était un fonctionnaire. En rendant sa décision dans Econosult, la Cour d’appel fédérale a expliqué cela de façon assez méticuleuse, s’exprimant comme suit à ce sujet :

[…]

Il est constant que, dans le secteur privé, la qualité d’employé d’une personne qui agit au bénéfice d’une autre, bien qu’impliquant un contrat dépendant d’actes de volonté, s’infère souvent en pratique des circonstances entourant, dans la réalité, la prestation de travail. C’est que la relation employeur-employé est avant tout une relation juridique que le droit rattache à une situation de fait, le contrat de travail ne comportant aucune forme particulière et pouvant résulter d’un simple comportement des parties en présence. D’où l’établissement de critères permettant de la déceler derrière des apparences qui pourraient la camoufler.

Dans le secteur public, au contraire, la qualité d’employé de la Reine ne saurait, selon ce que je comprends de la législation, s’inférer ainsi d’une simple situation de fait. On a tout simplement voulu, pourrait-on dire, mettre la Reine-employeur à l’abri des faits et gestes de tous ses représentants munis de pouvoirs exécutifs : autrement, a sans doute pensé le Parlement, la situation deviendrait vite aussi incontrôlable que chaotique. L’emploi dans la fonction publique a été soumis à un ensemble de règles strictes et rigides.

[…]

41 Comme l’a fait observer autant la Cour suprême que la Cour d’appel fédérale dans Econosult, les relations de travail dans l’administration publique centrale ne s’apprécient qu’à travers les trois textes législatifs qui en encadrent les modalités. Il s’agit en l’occurrence de la LGFP, de la LEFP et de la LRTFP. Les articles 11 à 13 de la LGFP énoncent les pouvoirs du Conseil du Trésor à titre d’employeur et lui confèrent notamment le pouvoir d’établir et d’organiser le classement des postes, d’administrer les relations de travail, de prendre des mesures disciplinaires, de licencier les fonctionnaires, et d’établir les conditions d’emploi, entre autres. La LGFP ne confère pas au Conseil du Trésor le pouvoir d’embaucher. Ce pouvoir est exclusivement conféré à la CFP, au paragraphe 29(1) de la LEFP. La LEFP établit la CFP à titre d’organisme ayant le pouvoir de procéder à des nominations selon les qualités des candidats pour combler les postes établis par le Conseil du Trésor, conformément aux processus de dotation établis par la CFP et assujettis au contrôle de celle-ci. Enfin, la LRTFP régit les relations de travail et la négociation collective entre le Conseil du Trésor et les autres employeurs visés par cette loi et leurs fonctionnaires respectifs. La définition du terme « fonctionnaire » au paragraphe 2(1) de la LRTFP ne peut êtreinterprétée qu’en rapport avec les pouvoirs conférés par d’autres textes législatifs. Comme l’a souligné la Cour d’appel fédérale dans Econosult, l’autorité de l’ancienne CRTFP et, par extension, de la nouvelle CRTFP, « […] ne s’exerce que sur les fonctionnaires reconnus comme tels par les prescriptions d’une loi autre que celle qui la gouverne et sous l’autorité d’une commission autre qu’elle-même ».

42 Contrairement à la prétention du plaignant voulant qu’Econosult ne soit pas pertinente au regard des modifications apportées à la législation encadrant l’emploi dans la fonction publique fédérale, cette décision demeure d’actualité et a d’ailleurs été suivie dans Agence Parcs Canada c. Halifax Citadel Regimental Association et Nemours, lesquelles ont été instruites après la modification de la législation précitée. De plus, les modifications n’ont pas eu d’incidence sur les fondements de cette décision. La CFP conserve le pouvoir exclusif de nommer les fonctionnaires dans la fonction publique, et la LRTFP continue à s’appliquer uniquement aux fonctionnaires nommés en vertu des diverses législations pertinentes.

43 Il est évident à la lecture de ses arguments écrits que le plaignant ne comprend pas les rouages internes de la fonction publique fédérale, lesquels sont effectivement complexes. Je ne me propose pas de répondre ici à chacun de ses arguments présentés au soutien de sa prétention voulant qu’il ne soit pas nécessaire d’être nommé à un poste de fonctionnaire, car cette question a été tranchée dans Econosult. Depuis Econosult, il est clair que le statut d’un fonctionnaire dans la fonction publique fédérale ne peut s’apprécier à la lumière des circonstances, mais repose plutôt sur l’accomplissement de certaines formalités prescrites par la loi, dont il devrait en principe y avoir une certaine preuve.

44 Pour les motifs précités, je ne dispose pas d’éléments de preuve suffisants me permettant de conclure que les délinquants détenus dans des pénitenciers fédéraux et qui participent à un programme d’emploi sont des personnes employées. Ceci dit, même si on considérait que ces personnes étaient des personnes employées au sens courant de la common law, je ne pourrais conclure qu’il s’agit alors de fonctionnaires au sens du paragraphe 2(1) de la LRTFP. Depuis Econosult, il paraît évident que pour être employée dans la fonction publique, une personne doit avoir été nommée par la CFP à un poste créé par le Conseil du Trésor. Le plaignant n’a présenté aucun élément de preuve permettant de dire qu’il a été nommé à un poste créé par le Conseil du Trésor au sein de la fonction publique, ni aucune preuve au soutien de sa prétention voulant que les délinquants travaillant dans un pénitencier fédéral sont des fonctionnaires employés dans la fonction publique. Puisqu’il m’est impossible de conclure qu’ils sont des fonctionnaires au sens de la LRTFP, la CPLC n’est donc pas une organisation syndicale au sens du paragraphe 2(1). Ainsi, il ne peut y avoir contravention aux dispositions du paragraphe 186(1). Compte tenu de ces faits, la CRTFP n’a pas compétence pour instruire la présente plainte.

45 Pour ces motifs, la Commission rend l’ordonnance qui suit :

IV. Ordonnance

46 J’ordonne la fermeture du dossier.

Le 3 janvier 2013.

Traduction de la CRTFP

Kate Rogers,
une formation de la
Commission des relations de travail dans
la fonction publique