Décisions de la CRTESPF

1      Dans la décision 2013 CRTFP 147, rendue le 20 novembre 2013, le président de la Commission des relations de travail dans la fonction publique (la « CRTFP ») a émis un mandat dans le dossier de la CRTFP 585-09-58 (le « mandat ») à la suite d’une demande d’arbitrage présentée par l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (l’« agent négociateur »). La demande concerne une unité de négociation du Conseil national de recherches du Canada (l’« employeur ») composée de tous les employés de l’employeur faisant partie de la catégorie Scientifique et professionnelle qui sont classifiés à titre d’agents de recherches et d’agents du Conseil de recherches (l’« unité de négociation AR/ACR »)

2 Dans la décision, il était expliqué que l’agent négociateur s’était initialement opposé à la proposition de l’employeur concernant l’article 2 : Dotation des postes vacants (l’« article 2 »), de la convention collective. Toutefois, après un échange de correspondance, l’agent négociateur a retiré son opposition concernant cette proposition dans un courriel daté du 5 novembre 2013.

3      Étant donné qu’il n’y a pas eu d’opposition à la proposition de l’employeur concernant l’article 2 de la convention collective, la proposition a été incluse dans le mandat parmi les questions en litige à l’égard desquelles le conseil d’arbitrage devait rendre une décision arbitrale.

4      Dans la décision, les parties ont été informées du fait que toute question de compétence soulevée à l’audience quant à l’inclusion d’une question dans le mandat devait être soumise sans tarder au président de la CRTFP car, en vertu du paragraphe 144(1) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (la « Loi »), seul ce dernier est habilité à rendre une décision à cet égard.

5      Dans une lettre datée du 9 décembre 2013, l’employeur a soulevé une question de compétence relativement à sa proposition portant sur l’article 2 de la convention collective. L’employeur a fait valoir que les parties ont poursuivi la négociation collective une fois que l’agent négociateur a retiré son opposition à la proposition en question et que le mandat a été émis. Aucun accord de principe n’a été conclu à la suite de la négociation collective. Toutefois, l’employeur a aussi expliqué que, dans le cadre de la négociation collective, il est devenu clair que la même question de compétence à l’égard de l’article 2 serait de nouveau soulevée dans le cadre de l’audience devant le comité d’arbitrage, comme ce fût le cas avant l’émission du mandat.

6      Plus précisément, l’employeur a soulevé, entre autres questions de compétence, celle qui consiste à déterminer si l’article 150 de la Loi interdit au conseil d’arbitrage de rendre une décision qui pourrait avoir pour effet d’annuler l’article 2. 

7      Le 5 mars 2014, une audience s’est tenue devant le président de la CRTFP afin de trancher, notamment, la question de compétence. Cette audience a été tenue afin de régler le dossier en l’espèce, ainsi que les questions soulevées dans les dossiers 585-09-52 et 585-09-57, lesquels concernent les mêmes parties, mais d’autres unités de négociation.

8      À l’audience, les deux parties ont reconnu que la proposition de l’employeur concernant l’article 2 de la convention collective contrevenait à l’article 150 de la Loi et qu’il était par conséquent impossible de l’inclure dans les questions en litige à l’égard desquelles le conseil d’arbitrage devait rendre une décision arbitrale. Les parties ont donc demandé sur consentement une modification du mandat de manière à retirer la proposition de l’employeur concernant l’annulation de l’article 2 de la convention collective.

9      Le 19 mars 2014, conformément à l’article 144 de la Loi, le mandat émis le 20 novembre 2013 dans la décision 2013 CRTFP 147 a été modifié en conséquence dans la décision 2014 CRTFP 35.

10 À l’audience du 5 mars 2014, l’employeur a demandé à la CRTFP de rendre une ordonnance en vertu de l’article 36 de la Loi en vue d’infirmer l’article 2 de la convention collective. La présente décision porte sur la demande relative à l’article 36 devant une formation de la CRTFP.

Faits

11  Pour des raisons actuellement inconnues, le Conseil national de recherches, à titre d’employeur, a négocié avec l’agent négociateur lors d’une ronde de négociation précédente et a accepté d’inclure l’article 2 à la convention collective.

12 L’employeur demande maintenant l’annulation de ces clauses. L’agent négociateur ne consent pas à l’annulation de ces clauses.

13 Au cours des rondes de négociation précédentes, l’employeur n’est pas parvenu à s’entendre avec l’agent négociateur au sujet de l’annulation de ces clauses.

14 Les parties ont convenu que, conformément à l’article 150 de la Loi, un différend entre les parties portant sur l’annulation d’une clause ne peut être renvoyé à un conseil d’arbitrage à des fins de règlement.

Arguments de l’employeur concernant la demande

15 Selon l’employeur, l’objet de ces clauses relève des droits et autorités préservés pour le Conseil du Trésor ou un organisme distinct en vertu de l’article 7 de la Loi et de l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches. L’article 7 de la Loi est libellé comme suit :

7. La présente loi n’a pas pour effet de porter atteinte au droit ou à l’autorité du Conseil du Trésor ou d’un organisme distinct quant à l’organisation de tout secteur de l’administration publique fédérale à l’égard duquel il représente Sa Majesté du chef du Canada à titre d’employeur, à l’attribution des fonctions aux postes et aux personnes employées dans un tel secteur et à la classification de ces postes et personnes.

L’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches est libellé comme suit :

5. (1) Dans l’exécution de sa mission, le Conseil peut notamment :

[…]

g) nommer les experts et autres membres du personnel proposés par le président, définir leurs fonctions et la durée de celles-ci et, avec l’approbation du gouverneur en conseil, fixer leur rémunération; […]

16 En vertu de l’article 2 de la convention collective, l’employeur est tenu d’afficher à l’interne tous les postes vacants qu’il a l’intention de doter à partir des employés de l’unité de négociation; d’effectuer les nominations parmi les employés qualifiés de l’unité de négociation, s’il est raisonnable de le faire; de nommer sans processus de sélection des employés qui ont reçu un avis de licenciement ou qui sont en congé sans solde et dont le poste a été aboli à tout poste vacant pour lequel ces employés sont qualifiés et dont le niveau n’est pas supérieur à leur ancien niveau de classification.

17 Ces dispositions restreignent l’autorité de l’employeur de nommer des personnes aux postes et de doter des postes.

18 Dans Institut professionnel de la fonction publique du Canada et Conseil national de recherches, dossier de la CRTFP 169-9-509 (19911112), une décision portant sur un grief de principe relatif à une disposition de la convention collective intitulée « Dotation des postes vacants », l’ancienne Commission des relations de travail dans la fonction publique, (l’« ancienne Commission), le prédécesseur de la Commission actuelle, a conclu que la clause 2.02 de cette disposition sur la dotation contraignait l’employeur à donner préséance à ses employés pour doter les postes vacants. L’agent négociateur avait alors fait valoir qu’il incombait à l’employeur d’afficher ou d’annoncer les avis de postes vacants. L’ancienne Commission a statué que la clause 2.02 ne faisait qu’exiger de l’employeur qu’il prenne d'abord en considération la candidature « des employés du C.N.R.C. pour la dotation des postes vacants ».

19 D’après cette décision, une disposition de cette nature mine le pouvoir de dotation de l’organisme. L’article 7 de la Loi et l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches maintiennent le droit des organismes distincts de décider de l’organisation de leur milieu de travail, y compris le droit de doter les postes et d’effectuer des nominations.

20 Alliance de la Fonction publique du Canada et Centre de la sécurité des télécommunications, ministère de la Défense nationale, [1998] C.R.T.F.P.C. n^o 208 (QL), porte sur la compétence de l’ancienne Commission à rendre une décision arbitrale en lien avec certaines propositions de l’agent négociateur. L’ancienne Commission s’est penchée sur la question de savoir si elle avait compétence pour trancher une question relevant d’une disposition traitant des congés sabbatiques, soit à déterminer si au terme d’un congé ou d’une formation, les employés doivent être réintégrés à leur ancien poste ou être affectés à un poste correspondant à leurs compétences, à un niveau de classification et de rémunération équivalent. À la page 11 de la décision, l’ancienne Commission a conclu qu’elle n’avait pas compétence pour trancher une affaire relevant de la disposition en question puisque celle-ci contreviendrait directement à l’article 7 de la Loi. La disposition en cause dans cette affaire était similaire à l’article 2.

21 Dans Alliance de la Fonction publique du Canada et Conseil du Trésor, [1986] C.R.T.F.P.C. n^o 74, à la page 5, un conseil d’arbitrage a conclu qu’une disposition qui limiterait l’attribution des heures supplémentaires aux employés qui accomplissent normalement les tâches exigerait de l’employeur qu’ils s’abstiennent d’affecter certaines tâches aux employés qui ne les accomplissent pas en temps normal. Le conseil d’arbitrage a conclu que cette proposition empiéterait sur le pouvoir de l’employeur d’attribuer des fonctions à des postes, pouvoir que lui confère l’article 7 de la Loi, et qu’il n’avait pas compétence pour examiner la proposition.

22 L’employeur a souligné que la clause en question relevait clairement des protections prévues à l’article 7 de la Loi ainsi que de l’autorité du Conseil national de recherches, conformément à l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches.

23 De prime abord, l’article en question mine la capacité exclusive de l’employeur de nommer des employés. Les dispositions imposent à l’employeur la façon dont il doit s’y prendre pour sélectionner des candidats à partir d’un bassin restreint ou nommer des employés à des postes à partir d’un bassin limité et, par conséquent, portent sur les questions énoncées à l’article 7 de la Loi et à l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches.

24 Quelle est l’incidence du fait que l’article relève des questions énoncées à l’article 7 de la Loi et à l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches?

25 Selon un principe bien établi en matière d’interprétation législative, l’article 7 doit être interprété dans le contexte de la Loi dans son ensemble. L’un des principaux objectifs de la Loi consiste à créer un régime de négociation collective appuyé par un mécanisme de règlement des différends auquel les parties peuvent recourir si elles n’arrivent pas à s’entendre à la table de négociation. La Loi prévoit deux mécanismes à cet égard : la conciliation/grève et l’arbitrage devant un conseil d’arbitrage, communément appelé arbitrage des différends. Grâce au mécanisme d’arbitrage des différends, la Loi aide les parties à mettre au point des conventions collectives qui encadreront leur relation.

26 Il convient d’adopter une approche téléologique à l’égard de l’interprétation législative. Voir Sullivan, Statutory Interpretation, 2e édition, 2007, Irwin Law Inc, à la page 201. D’après cette approche, l’article 7 de la Loi a pour but d’éviter qu’un conseil d’arbitrage ne rende une décision qui mine la capacité de l’employeur d’organiser le milieu de travail. L’article 150 de la Loi confirme cette visée en excluant les mesures de dotation du mandat d’un conseil d’arbitrage. Les deux parties conviennent que l’article 2 de la convention collective doit être exclu du mandat en vertu de l’article 150 de la Loi. Cet empiétement sur l’article 7 de la Loi ne peut être résolu au moyen d’un conseil d’arbitrage.

27 C’est la CRTFP qui a le pouvoir de résoudre cet empiétement à l’article7 de la Loi.

28 L’article 7 de la Loi doit être interprété à la lumière des autres articles de la Loi. En vertu de l’article 113 de la Loi, une convention collective ne peut pas contenir de dispositions qui limitent les droits d’un employeur en matière de dotation. L’article 144 de la Loi, lu de concert avec l’article 150, empêche la CRTFP de renvoyer à un conseil d’arbitrage toute question relative aux droits exclusifs de l’employeur en matière de dotation.

29 Dans ce contexte, la protection des droits de l’employeur constitue un objectif important de la Loi. L’article 7 de la Loi et l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches accordent à l’employeur des droits inaliénables en ce qui concerne le maintien de son autorité en matière de dotation. Pour des raisons encore inconnues, l’employeur a négocié ces dispositions avec l’agent négociateur et a convenu de les inclure à la convention collective. L’employeur souhaite maintenant que ces dispositions en soient retirées. La disposition en question contrevient directement à l’article 7 de la Loi et à l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches.

30 Dans Alliance de la Fonction publique du Canada et Conseil du Trésor (groupe de l’enseignement), dossier de la CRTFP 148-02-124 (19860910), une affaire similaire à la situation factuelle en l’espèce, la CRTFP a dû examiner l’incidence de l’article 7 de la Loi. Au moment où l’avis de négocier a été remis, la convention collective renfermait une disposition limitant le nombre maximal d’heures d’enseignement par jour et par semaine pour les enseignants faisant partie de l’unité de négociation du groupe de l’enseignement. Les parties se sont entendues sur cette disposition, ou une disposition similaire, à la première ronde de la négociation collective, et cette disposition a été incluse dans toutes les conventions collectives subséquentes. L’arbitrage a été choisi comme mécanisme de règlement des différends. Les parties ne sont pas parvenues à négocier une nouvelle convention collective.

31 Au cours de l’arbitrage, l’agent négociateur a tenté de modifier la disposition relative au nombre d’heures d’enseignement. L’employeur a proposé le retrait de cette disposition de la convention collective. Le conseil d’arbitrage a conclu qu’il n’avait pas compétence pour examiner les propositions. Conformément à la Loi, telle qu’elle était libellée à l’époque, le conseil a conclu qu’il pouvait se pencher sur les propositions liées aux heures de travail seulement, mais non sur les propositions relatives à la répartition des tâches pouvant être affectées aux employés.

32 L’employeur a fait savoir à l’agent négociateur qu’il n’était plus tenu de respecter cette modalité ou condition d’emploi pendant la durée du gel des négociations imposé par l’article 51 de l’ancienne Loi, et qu’il avait l’intention d’attribuer comme il le jugeait approprié les tâches d’enseignement en salle de classe.

33 L’agent négociateur a demandé à l’ancienne Commission de déclarer que l’employeur contrevenait à l’article 51. Il a fait valoir que le conseil d’arbitrage, en concluant qu’il n’avait pas compétence pour rendre une décision arbitrale au sujet des heures d’enseignement, n’avait pas rendu de décision arbitrale au sens de la disposition de la Loi.

34 L’ancienne Commission a conclu que le conseil d’arbitrage, en se dessaisissant de la demande, avait statué et avait, ce faisant, rendu une décision arbitrale sur cette proposition au sens de l’article 51 de la Loi. De l’avis du conseil, le gel des négociations prévu à l’article 51 a cessé de s’appliquer à cette modalité d’emploi quand la décision arbitrale sur cette disposition a été rendue.

35 De même, étant donné qu’il est établi que le conseil d’arbitrage n’a pas compétence pour se pencher sur l’annulation de cette clause, l’employeur souhaite corriger lui-même la situation et ne veut pas être limité par les dispositions de l’article 30 de la convention collective.

36 Dans le mandat contenu dans la décision du bureau de conciliation concernant un différend mettant en cause le Conseil des Unions des employés des postes du Canada et le Conseil du Trésor au sujet des employés du groupe de la manutention du courrier, dossier de la CRTFP 190-02-7 (19680104), le président de la CRTFP de l’époque, M. Jacob Finkelman, a formulé à la page 16 les observations suivantes sur l’article 7 de la Loi :

[…]

L’article 7 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique est ce que l’on pourrait appeler une « clause des droits de la direction », dont certains aspects sont également traités dans les articles 56(2) et 86(2) de la Loi. Dans la mesure où une question tombant sous le coup de l’article 7 est identique à quelque autre question régie par l’un ou l’autre des deux paragraphes précités, celle-ci ne peut être incluse dans le mandat. Mais il n’existe aucune interdiction expresse d’inclure dans le mandat toute autre question tombant sous le coup de l’article 7. L’article en question stipule clairement qu’aucune modification ne peut être apportée à la Loi qui puisse porter atteinte au droit ou à l’autorité de l’employeur dans certains cas. En d’autres termes, même si l’employeur devait accepter certaines conditions relativement à ces questions, il serait libre, aux termes de la Loi, de répudier celles-ci aussitôt après. Si l’employeur devait accepter d’inclure dans une convention collective une disposition limitant son droit et son autorité, par exemple en matière de classement de postes dans la Fonction publique, il ne serait pas lié par cette disposition. […]

[…]

37 L’employeur pourrait faire valoir qu’en droit, il est libre de répudier une telle disposition qui va à l’encontre de l’article 7 de la Loi; cependant, il recherche une réparation plus définitive.

38 En vertu de l’article 36 de la Loi, la CRTFP dispose d’un vaste pouvoir pour accorder la mesure de réparation demandée, selon la théorie de la déduction nécessaire.

39 Dans Quadrini c. Agence du revenu du Canada et Hillier, 2009 CRTFP 104, dans le contexte d’une affaire où la CRTFP a conclu qu’elle avait le pouvoir de statuer sur la validité d’une demande concernant le privilège du secret professionnel de l’avocat, la CRTFP s’est fondée sur la théorie de la déduction nécessaire. L’employeur a soutenu que la CRTFP n’avait pas le pouvoir d’ordonner la production de documents soumis au secret professionnel de l’avocat ni de déterminer la validité d’une demande portant sur le privilège du secret professionnel de l’avocat.

40 La CRTFP a mentionné la décision de la Cour suprême du Canada dans Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Blood Tribe Department of Health, [2008] 2 RCS 574, dans laquelle la Cour a conclu que les pouvoirs généraux en vertu desquels le commissaire à la protection de la vie privée peut exiger la production de documents et accepter toute preuve au cours d’une enquête sur une infraction présumée à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, L.C. 2000, ch. 5, n’autorisaient pas implicitement le commissaire à statuer sur un privilège juridique en lien avec des documents demandés.

41 La CRTFP, ayant fait référence à l’analyse de la Cour suprême du Canada, a déclaré au paragraphe 84 :

Le simple fait que la Cour suprême soulève la question de savoir si la LPRPDE confère implicitement le pouvoir de décider si l’on peut revendiquer à bon droit le privilège du secret professionnel de l’avocat laisse entendre que l’absence d’une disposition accordant explicitement ce pouvoir n’est pas une raison suffisante pour conclure qu’il n’existe pas. […]

42 La Cour suprême affirme que la nécessité de considérer les dispositions dans leurs contextes législatifs différents était toujours présente. La Commission a conclu au paragraphe 87 :  

Contrairement au commissaire à la protection de la vie privée, la Commission est un tribunal quasi judiciaire auquel le législateur a confié de vastes responsabilités décisionnelles. Elle agit indépendamment et impartialement, ses intérêts ne sont jamais opposés à ceux des parties qui comparaissent devant elle, et ces facteurs situent dans un contexte entièrement différent l’absence de la Loi de dispositions expresses sur le privilège du secret professionnel de l’avocat […]

43 La CRTFP a conclu qu’elle avait compétence pour décider que le document était visé par le secret professionnel de l’avocat et que le fait que la Loi ne contienne aucune disposition explicite lui conférant ce pouvoir n’avait pas la même signification pour la CRTFP que pour le commissaire à la protection de la vie privée.

44 La CRTFP est un tribunal quasi judiciaire auquel le Parlement a confié le mandat d’administrer les relations de travail dans la fonction publique. En vertu de l’article 36 de la Loi, qui établit les fonctions et pouvoirs généraux de la Commission, la CRTFP a le pouvoir implicite d’annuler une disposition d’une convention collective qui contrevient à l’article 7 de la Loi.

45 Dans Collective Bargaining in the Public Service: The Federal Experience in Canada, Institut de recherche en politiques publiques, 1983, Jacob Finkelman et Shirley B. Goldenberg se penchent sur l’exercice des pouvoirs accessoires par l’ancienne Commission, conformément à l’article 18 de l’ancienne Loi sur les relations de travail dans la fonction publique alors en vigueur (pages 672 et 673). Cette disposition est largement reprise dans l’article 36 de la présente Loi.

[Traduction]

[…]

Comme nous l’avons vu, la CRTFP a fait valoir que cette disposition lui conférait le pouvoir de régler certaines situations pour lesquelles la LRTFP ne prévoyait pas expressément de réparation : par exemple, des allégations de défaut de négocier de bonne foi ou de défaut de faire des efforts raisonnables pour conclure une convention collective ou pour donner effet aux dispositions d’une convention collective.

 

46 Dans Canada (procureur général) c. Alliance de la fonction publique du Canada, [2011] A.C.F. n^o 1325 (QL), la Cour d’appel fédérale a statué que la décision de la CRTFP selon laquelle elle possédait le pouvoir conféré par l’article 36 de revoir la décision de l’employeur établissant le niveau des services essentiels à offrir pendant une grève en cas d’utilisation abusive d’un pouvoir discrétionnaire n’était pas déraisonnable.

47 En vertu de l’article 36 de la Loi, la CRTFP a compétence pour supprimer l’article 2 de la convention collective.

Arguments de l’agent négociateur

48 L’agent négociateur a fait valoir que les clauses relatives à la dotation n’étaient pas visées par l’article 7 de la Loi. Cet article porte sur l’organisation de la fonction publique, l’attribution des fonctions et la classification des postes. La dotation n’en fait pas partie.

49 L’organisation de l’administration publique renvoie aux groupes établis par le Conseil du Trésor. La structure de la fonction publique est fondée sur les groupes professionnels. Le terme « organisation » employé à l’article 7 renvoie donc aux groupes professionnels.

50 L’employeur a fait valoir que l’article 7 comprend la notion de dotation. Les décisions rendues dans les affaires déposées étaient erronées. Si l’organisation de l’administration publique comprenait la dotation et si ces affaires sont correctes, alors cette disposition empêcherait l’inclusion de pratiquement toute clause dans une convention collective. Une des affaires concernait les heures supplémentaires. Des clauses régissant les heures supplémentaires sont incluses dans de nombreuses conventions collectives. L’article 7 doit être interprété de façon plus stricte et comme étant une disposition renvoyant aux groupes professionnels de la fonction publique.

51 L’agent négociateur a reconnu que l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches pourrait être interprété comme renvoyant à la dotation, étant donné qu’il porte sur la nomination des membres du personnel ainsi que sur la définition de leurs fonctions et de la durée de celles-ci par le Conseil national de recherches. Cet alinéa permet également à l’employeur de fixer la rémunération des employés, ce qui se fait lors des négociations collectives.

52 Le fait d’interpréter l’alinéa 5(1)g) de manière à empêcher la négociation des clauses relatives à la dotation va à l’encontre de la façon dont l’alinéa a été appliqué jusqu’à maintenant.

53 L’employeur a choisi de négocier ces dispositions à un moment donné. La modification de ces dispositions doit se faire lors des négociations collectives. Si les parties n’arrivent pas à s’entendre, aucun mode de règlement des différends ne sera disponible.

54 Aux termes de la Loi, telle qu’elle a été modifiée par le projet de loi C-4, il pourrait être possible d’avoir recours, lors de la ronde de négociations suivante, à une procédure visant à régler la question si le mode de règlement des différends choisi est celui de la conciliation ou de la grève.

55 En supposant que l’article 7 de la Loi et l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches comprennent des dispositions relatives à la dotation, la possibilité d’inclure ces dispositions dans une convention collective est envisagée dans la Loi. L’alinéa 150(1)c) de la Loi empêche un conseil d’arbitrage de modifier, de supprimer ou d’établir une condition d’emploi qui porte sur des normes, procédures ou méthodes régissant la nomination. Si les articles 7 ou 113 de la Loi étaient interprétés comme étant des dispositions empêchant les négociations sur les nominations, l’alinéa 150(1)c) ne serait pas nécessaire et deviendrait redondant. Les rédacteurs du texte de loi avaient prévu les situations où des dispositions relatives à la dotation feraient l’objet de négociations en vue d’être incluses dans une convention collective. L’article 150 protège ces dispositions de la compétence d’un conseil d’arbitrage.

56 L’agent négociateur a reconnu que, si l’affirmation de l’employeur voulant que la Loi empêche l’inclusion de dispositions relatives à la dotation dans une convention collective s’avère exacte, la CRTFP a le pouvoir d’annuler les dispositions.

57 D’un point de vue stratégique, la négociation d’une convention collective nécessite des compromis. Cette affirmation aurait été vraie au moment où la disposition sur la dotation a été ajoutée à la convention collective, et c’est ce qui fait que l’annulation de cette disposition par la CRTFP est problématique. La contrepartie offerte par le syndicat perd toute sa valeur si la CRTFP annule cette disposition.

58 L’employeur a exposé de manière adéquate le principe de la déduction nécessaire. Toutefois, les exemples donnés ne portent pas sur l’annulation d’une disposition d’une convention collective. L’article 36 de la Loi prescrit que le pouvoir exercé par l’application du principe de la déduction nécessaire permette d’atteindre un objet ou un objectif précis de cette loi.

59 À la fin de la présentation de l’argumentation principale, la CRTFP a porté à l’attention des parties le fait que la Cour d’appel fédérale, dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, a annulé la décision rendue par la CRTFP dans Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor (groupe de l’enseignement), précitée, décision sur laquelle s’est fondé l’employeur dans son argumentation. Voir A.F.P.C. c. Canada (Conseil du Trésor), (A.C.F.) [1987] A.C.F. n^o 240 (QL).

60 La Cour a conclu qu’il était impossible d’appuyer le raisonnement de la Commission, soit que le conseil d’arbitrage avait statué sur la condition d’emploi relative au plafond des heures quotidiennes d’enseignement, une question visée à l’article 7 de l’ancienne Loi, en se déclarant sans compétence à cet égard. Par conséquent, la disposition a alors été incluse dans le gel des négociations imposé par l’article 51 de l’ancienne Loi; cet article prévoyait en outre que les conditions d’emploi en vigueur le jour où un avis de négocier a été donné demeuraient valides jusqu’à ce qu’une convention collective soit conclue, qu’une décision arbitrale ait été rendue ou que les exigences prévues à l’article 51 aient été respectées.

61 Après avoir donné aux parties l’occasion de revoir la décision, la CRTFP leur a demandé de présenter une réplique concernant l’incidence de la décision sur leurs arguments.

Réplique de l’employeur

62 Des modifications ont été apportées à l’article 7 de la Loi, de sorte que son libellé actuel diffère de celui qui se trouvait dans l’ancienne Loi ayant fait l’objet d’un examen par la Cour d’appel fédérale. L’article 7 de l’ancienne Loi était rédigé en ces termes : « La présente loi n’a pas pour effet de porter atteinte au droit ou à l’autorité de l’employeur quant à l’organisation de la fonction publique, à l’attribution des fonctions aux postes et à la classification de ces derniers. »

63 L’article 7 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique actuellement en vigueur est ainsi libellé :

La présente loi n’a pas pour effet de porter atteinte au droit ou à l’autorité du Conseil du Trésor ou d’un organisme distinct quant à l’organisation de tout secteur de l’administration publique fédérale à l’égard duquel il représente Sa Majesté du chef du Canada à titre d’employeur, à l’attribution des fonctions aux postes et aux personnes employées dans un tel secteur et à la classification de ces postes et personnes.

64 L’article 7 a été modifié afin qu’il s’applique précisément à des organismes distincts.

65 De même, les dispositions de la Loi imposant des limites spéciales aux pouvoirs des tribunaux d’arbitrage, telles que la Cour d’appel fédérale les a décrites dans sa décision, ont changé.

66 Quoi qu’il en soit, la Cour a confirmé à la page 5 de la décision que tout ce qui touche aux heures de travail dans l’affaire du groupe de l’enseignement relève des droits de direction en vertu de l’article 7 de la Loi et ne peut donc faire l’objet d’un arbitrage.

67 Dans la décision, le juge MacGuigan a déclaré que si le gouvernement estimait que les inconvénients de la négociation collective nuisaient à l’intérêt public, il pouvait, contrairement aux autres employeurs, s’adresser au Parlement pour y remédier.

68 L’avocat a fait valoir que cette conclusion ne constituait pas une application appropriée du droit. L’article 113 de la Loi restreint le contenu des conventions collectives de sorte que celles-ci ne peuvent nécessiter l’adoption ou la modification d’une loi fédérale.

69 L’article 2 de la convention collective empiète indûment sur le pouvoir de l’organisme en vertu l’article 7 de la Loi et de l’article 5 de la Loi sur le Conseil national de recherches. L’employeur doit régler ces questions au cours de la ronde de négociation en cours, et ce, même si les dispositions ne peuvent faire l’objet d’un arbitrage. L’employeur a demandé à la CRTFP d’exercer les pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 36 de la Loi et d’annuler l’article en cause de la convention collective.

Réplique de l’agent négociateur

70 L’agent négociateur souscrit au raisonnement du juge MacGuigan à la page 7 de la décision de la Cour d’appel fédérale. Selon ce raisonnement, l’employeur ne peut se soustraire à une obligation qu’il a volontairement assumée par la simple expiration de la convention collective. Dans l’affaire qui nous occupe, l’employeur va encore plus loin en demandant que l’article en cause soit déclaré illégal.

71 L’employeur a soutenu que l’article 113 restreint le contenu des conventions collectives lorsqu’il est question de la modification ou de l’adoption d’une loi. Rien dans l’article 113 ne laisse entendre que les parties ne peuvent modifier, au moyen du processus de négociation collective, des conditions d’emploi existantes. Il vise à faire en sorte que les nouvelles conditions d’emploi établies à l’issue des négociations collectives n’aient pas d’incidence sur les lois en vigueur, et donc à garantir la souveraineté du Parlement. 

Motifs de décision

72 L’employeur a accepté, lors de rondes de négociations précédentes, d’inclure l’article 2 dans la convention collective conclue avec l’agent négociateur. Cette clause fait en sorte que l’employeur est tenu d’annoncer les postes vacants à l’interne parmi les employés de l’unité de négociation et de choisir des membres de son personnel aux fins de nomination dans tous les cas où il est raisonnable de le faire, de même que de nommer à des postes vacants, sans qu’il y ait de processus, des employés mis à pied, en congé ou dont le poste a été aboli.

73 L’employeur, lors de la ronde de négociations en cours, a tenté de faire annuler cet article. Lorsqu’il a constaté qu’il ne pouvait pas s’entendre avec l’agent négociateur sur cette question, il a cherché à renvoyer cette question à un conseil d’arbitrage.

74 Les deux parties s’entendent maintenant pour dire qu’un conseil d’arbitrage n’a pas compétence pour rendre une décision arbitrale au sujet de ces propositions, et je suis du même avis.

75 L’employeur a demandé qu’une ordonnance soit rendue, suivant l’article 36 de la Loi, visant à supprimer l’article des conventions collectives au motif que le sujet de l’article est visé par les droits et autorités réservés au Conseil du Trésor ou à un organisme distinct en vertu de l’article 7 de la Loi et de l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches.

76 La première question à trancher est celle de savoir si l’article 2 de la convention collective est visé par l’article 7 de la Loi ou l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches.

77 Tel qu’il est expliqué ci-dessus, l’article 7 de la Loi préserve les droits du Conseil du Trésor ou d’un organisme distinct de déterminer l’organisation de l’administration publique fédérale à titre d’employeur, d’attribuer des fonctions aux postes et aux personnes employées au sein de l’administration et de classifier ces postes et personnes.

78 Dans A.F.P.C. c. Canada (Conseil du Trésor) (C.A.F.), précité, le juge MacGuigan a cité les motifs du juge Marceau exposés dans AFPC c. Canada (Conseil du Trésor), [1987] 2 C.F. 471, précitée, eu égard à une demande antérieure fondée sur l’article 28 qui avait été présentée à la Cour d’appel fédérale et qui portait sur une autre proposition d’inclusion dans la convention collective. Dans ses motifs de décision, le juge Marceau s’est penché sur la portée de l’article 7, et il a conclu qu’une proposition limitant le nombre d’heures d’enseignement en classe par jour d’un professeur de langue contreviendrait à l’article 7 :

[…] la détermination du nombre maximal d’heures pendant lequel les titulaires de certains postes peuvent être tenus quotidiennement de remplir certaines fonctions, à mon sens, ne fait pas qu’entraver la liberté de l’employeur, mais elle fait partie intégrante de l’attribution de fonctions à des postes. […]

79 La Cour d’appel fédérale a également annulé la décision de la Commission selon laquelle la proposition du syndicat visant à obliger l’employeur à offrir toutes les heures supplémentaires aux administrateurs financiers qui effectuent habituellement les tâches en question contrevenait à l’article 7 de la Loi. La Cour a mis de côté la décision de la Commission au motif que l’article 7 faisait alors mention de l’organisation de la fonction publique et, plus précisément, de l’attribution des fonctions aux postes de la fonction publique, mais ne faisait pas mention de l’attribution des fonctions aux personnes.

80 Soulignons que l’article 7 de la Loi protège maintenant les droits de l’employeur, notamment un organisme distinct, de déterminer l’organisation de l’administration publique à titre d’employeur, d’attribuer des fonctions aux postes et aux personnes employées au sein de l’administration et de classifier ces postes et personnes. [Je souligne].

81 L’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches confère à l’employeur le pouvoir de nommer des membres du personnel, de définir leurs fonctions et la durée de celles-ci et, avec l’approbation du gouverneur en conseil, de fixer leur rémunération.

82 Après avoir interprété conjointement l’article 7 de la Loi,l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches et la jurisprudence citée par l’employeur, je conclus que l’article 2 limite la capacité de l’employeur de doter des postes et est visé par l’article 7 de la Loi et l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches. Mon interprétation de l’article 7 n’est pas étroite au point de conclure que l’expression « […] l’organisation de tout secteur de l’administration publique fédérale […] » se limite aux groupes professionnels établis par l’employeur, comme l’a allégué l’avocat de l’agent négociateur.

83 Quelles sont donc les répercussions découlant du fait que l’article 2 entre dans le cadre des questions visées par l’article 7 de la Loi et l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches?

84 Lorsque la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique a d’abord été édictée, le point de vue dominant en ce qui concerne l’interprétation et l’impact de l’article 7 a été mis en évidence par les affirmations du président d’alors, M. Finkelman, dans l’affaire du Conseil des Unions des employés des Postes de 1968 citée précédemment au paragraphe 36, selon lesquelles si l’employeur devait intégrer des stipulations sur les droits ou les pouvoirs régis par l’article 7, il serait libre, en droit, de répudier la stipulation dès le lendemain, et s’il a convenu de son plein gré d’inclure une telle disposition dans une convention collective, il ne serait pas lié par la disposition.

85 Or, dans la décision de 1986 concernant le groupe de l’enseignement, précitée, le vice-président Nesbitt a fait la remarque incidente qui suit :

À mon avis, en supposant que l’attribution de fonctions aux employés d’une unité de négociation entre dans le champ d’application de l’article 7 de la Loi, le défendeur peut néanmoins conclure de son plein gré une convention collective contenant une disposition de cet ordre. Une fois qu’il l’a fait, il ne peut pas ensuite se dérober à l’obligation qu’il a librement contractée en invoquant l’article 7 de la Loi […] De 1969 à 1984, le défendeur a conclu huit conventions collectives qui incorporaient une disposition limitant le nombre quotidien d’heures d’enseignement des professeurs de langue faisant partie de l’unité de négociation du groupe de l’enseignement. Il s’est conformé à cette disposition jusqu’en 1986, année où il a refusé pour la première fois de l’inclure dans une nouvelle convention collective. Une disposition limitant le nombre quotidien d’heures d’enseignement ne peut pas être incorporée dans une décision arbitrale rendue dans le cadre de la Loi, mais l’article 7 de celle-ci n’empêche pas le défendeur de consentir à l’inclusion d’une disposition de cette nature dans une convention collective comme il l’a déjà fait huit fois. Cependant, si le défendeur décide de ne pas le faire, les parties ne disposent d’aucune méthode de règlement des différends dont l’application aurait l’effet d’imposer une limitation de cette nature. C’est là l’effet de l’article 7 de la Loi.

86 Il ne fait aucun doute que le point de vue dominant en 1968 voulant que l’employeur puisse consentir, dans le cadre de la négociation collective, à une disposition visée par l’article 7, mais ensuite se rétracter à son obligation en ce sens ou la considérer comme inapplicable, avait changé en 1986.

87 Par ailleurs, les parties ne disposent d’aucune méthode de règlement des différends prévue par la loi permettant l’annulation d’une telle limite. Compte tenu de l’opinion généralement admise en 1968 voulant que l’employeur pouvait se soustraire à un tel engagement ou le considérer comme inapplicable, je présume qu’à ce moment-là, aucun mécanisme de règlement des différends n’avait été prévu concernant la suppression d’une telle clause quand les parties n’arrivent pas à s’entendre lors de la négociation collective.

88 Par conséquent, la CRTFP a-t-elle le pouvoir, aux termes de l’article 36 de la Loi, d’annuler l’article 2 de la convention collective, étant donné qu’il contrevient à l’article 7 de la Loi et à l’alinéa 5(1)g) de la Loi sur le Conseil national de recherches?

89 L’article 36 de la Loi est ainsi libellé :

La Commission met en œuvre la présente loi et exerce les pouvoirs et fonctions que celle-ci lui confère ou qu’implique la réalisation de ses objets, notamment en rendant des ordonnances qui exigent l’observation de la présente loi, des règlements pris sous le régime de celle-ci ou des décisions qu’elle rend sur les questions qui lui sont soumises.

90 La CRTFP ou son prédécesseur, l’ancienne CRTFP, se sont fondés sur cet article pour justifier leur pouvoir sur un certain nombre de situations pour lesquelles la Loi ne prévoit pas expressément de réparation. Le principe de la déduction nécessaire appuie ce vaste pouvoir.

91 Cependant, je ne suis pas convaincu que la CRTFP peut exercer ce pouvoir dans les circonstances où l’article en question est maintenu en vigueur en vertu d’une disposition législative expresse, en l’occurrence la disposition prévoyant le gel des négociations énoncé à l’article 107 de la Loi.

92 L’article 107 de la Loi est ainsi libellé :

Une fois l’avis de négocier collectivement donné, sauf entente à l’effet contraire entre les parties aux négociations et sous réserve du paragraphe 125(1), les parties, y compris les fonctionnaires de l’unité de négociation, sont tenues de respecter chaque condition d’emploi qui peut figurer dans une convention collective et qui est encore en vigueur au moment où l’avis de négocier a été donné, et ce, jusqu’à la conclusion d’une convention collective comportant cette condition ou :

a) dans le cas où le mode de règlement des différends est l’arbitrage, jusqu’à ce que la décision arbitrale soit rendue;

b) dans le cas où le mode de règlement des différends est le renvoi à la conciliation, jusqu’à ce qu’une grève puisse être déclarée ou autorisée, le cas échéant, sans qu’il y ait contravention au paragraphe 194(1).

93 Dans A.F.P.C. c. Canada (Conseil du Trésor) (groupe de l’enseignement), précité, la Cour d’appel fédérale a statué, dans une situation où les faits étaient similaires, qu’une disposition visée par le champ d’application de l’article 7 de l’ancienne Loi et à laquelle l’employeur avait volontairement souscrit était toujours en vigueur pendant la période de gel, conformément à l’article 51 de cette même loi, et que l’employeur ne pouvait pas en faire fi lors de l’attribution des responsabilités dans les salles de classe.

94 Le juge MacGuigan s’est exprimé ainsi à la page 7 :

En termes simples, la question en litige est de savoir si, puisqu’il a depuis les débuts de la négociation collective dans la Fonction publique volontairement accepté une clause de plafonnement, vraisemblablement dans le cadre de l’entente globale, le gouvernement peut se libérer de cette clause par la simple expiration de la convention collective, alors que toutes les clauses de cette convention "qui peuvent faire l’objet d’une négociation" sont maintenues en vertu de la Loi jusqu’à la conclusion de la nouvelle convention collective. À mon avis, ni la loi, ni l’intérêt public ne permettent à l’employeur de se soustraire si facilement à une obligation qu’il a volontairement assumée. Tout comme le syndicat, le gouvernement doit accepter les inconvénients de la négociation collective au même titre que ses avantages. S’il estime que ces inconvénients nuisent à l’intérêt public, il peut, contrairement aux autres employeurs, s’adresser au Parlement pour y remédier.

95 Je ne suis pas convaincu que l’article 113 de la Loi, qui prescrit qu’une convention collective ne peut avoir pour effet direct ou indirect de modifier, supprimer ou établir une condition d’emploi si une telle mesure nécessite l’édiction ou la modification d’une loi par le Parlement, appuie l’argument de l’employeur que la décision rendue par la Cour d’appel fédérale est erronée en droit à la lumière de cette disposition. Je souscris à l’argument de l’agent négociateur selon lequel l’article 113 de la Loi vise à préserver la souveraineté du Parlement et à veiller à ce que les conditions d’emploi établies lors des négociations collectives n’aient pas d’incidence sur la législation en vigueur. Par ailleurs, le paragraphe 51(2) de l’ancienne Loi tel qu’il était libellé au moment où la Cour d’appel fédérale a rendu sa décision en 1986 était pratiquement identique à l’article 113 de la Loi actuelle.

96 Je conclus donc que l’article 2 de la convention collective est toujours en vigueur en vertu de l’article 107 de la Loi, et ce, jusqu’à ce que les exigences de cet article soient respectées. Les dispositions expresses de la Loi empêchent la CRTFP d’exercer les pouvoirs accessoires au titre de l’article 36 de la Loi.

Le 30 mai 2014.

Traduction de la CRTFP

David P. Olsen,
Président par intérim de la
Commission des relations de travail dans la fonction publique