Décisions de la CRTESPF

Affaire entendue à Halifax (Nouvelle-Écosse)
les 24 et 26 mars et 8 juin 2015.
(Traduction de la CRTEFP)

MOTIFS DE DÉCISION

I.Plainte devant la Commission

1        Le 20 août 2014, l’Association des chefs d’équipe des chantiers maritimes du gouvernement fédéral (l’« ACECMGF ») a déposé une plainte auprès de la Commission des relations de travail dans la fonction publique (l’« ancienne Commission ») en vertu de l’article 190 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (L.C. 2003, ch. 22, art. 2; la « Loi ») alléguant que le ministère de la Défense nationale (le « MDN ») avait contrevenu à l’article 107 de la Loi. En particulier, l’ACECMGF a soutenu que le MDN avait contrevenu au gel législatif des conditions de travail imposé par l’article 107 lorsqu’il a modifié sa politique sur le stationnement en juin 2014.

2        L’ACECMGF est l’agent négociateur accrédité pour tous les employés de l’unité de négociation de la réparation des navires (tous les chefs d’équipe et superviseurs de la production en poste sur la côte est) employés à l’IMF Cape Scott à Halifax, Nouvelle-Écosse.La convention collective applicable au groupe de la réparation des navires a expiré le 31 mars 2014 (la « convention collective »).L’ACECMGF a remis un avis de négociation le 3 décembre 2013, déclenchant ainsi la période de gel imposée par l’article 107 de la Loi.

3        Les 65 membres de l’unité de négociation de la réparation des navires travaillent à l’arsenal CSM et à Stadacona, lieux qui se trouvent sur la BFC d’Halifax.Avant la remise de l’avis de négociation, la plupart de ces membres pouvaient stationner leur véhicule personnel à cet endroit, sans frais, selon le principe du premier arrivé, premier servi.Ils ont été informés en juin 2014 que des frais de stationnement mensuels de 45 $ seraient mis en œuvre à ces endroits, à compter du 1^er septembre 2014. 

4        Selon le MDN, ses mesures relevaient pleinement de ses droits de gestion à l’égard de ses activités, poursuivaient une tendance établie et ne contrevenaient pas à l’article 107 de la Loi.

5        Le 1^er novembre 2014, la Loi sur la Commission des relations de travail et de l’emploi dans la fonction publique (L.C. 2013, ch. 40, art. 365) a été proclamée en vigueur (TR/2014-84) et a créé la Commission des relations de travail et de l’emploi dans la fonction publique (la « nouvelle Commission »), qui remplace la Commission des relations de travail dans la fonction publique (l’« ancienne Commission ») et le Tribunal de la dotation de la fonction publique. Le même jour, les modifications corrélatives et transitoires édictées par les articles 366 à 466 de la Loi n^o 2 sur le plan d’action économique de 2013 (L.C. 2013, ch. 40) sont aussi entrées en vigueur (TR/2014-84). En vertu de l’article 393 de la Loi n^o 2 sur le plan d’action économique de 2013, une instance engagée au titre de la Loi avant le 1^er novembre 2014 se poursuit sans autres formalités en conformité avec la Loi, dans sa forme modifiée par les articles 365 à 470 de la Loi n^o 2 sur le plan d’action économique de 2013.

6        Pour les motifs suivants, je conclus que l’ACECMGF n’a pas établi que le MDN avait contrevenu au gel législatif des conditions de travail.

II. Résumé de la preuve

7        La preuve présentée à l’audience était composée de 12 pièces, qui comprenaient un total de 41 documents, et du témoignage de cinq témoins.L’ACECMGF a appelé David Thornhill, un superviseur du centre de travail, Richard Cashin, le président national de l’ACECMGF, et Gerald Wayne Park, deuxième vice-président de l’ACECMGF.Le MDN a appelé le lieutenant Steve Liddell, officier de la sûreté de la base, et le capitaine Angus Topshee, commandant de la base.Les parties pertinentes de leur témoignage et de la preuve documentaire déposée au soutien sont résumées dans les paragraphes suivants.

8        Le 29 mars 2010, le MDN a envoyé un message interne à tout le personnel, communément appelé un message « Halgen », concernant des changements à sa politique sur le stationnement qui s’annonçaient.Dans ce message, le MDN a soulevé le fait que les employés du MDN et les membres des Forces canadiennes seraient tenus de payer une juste valeur marchande pour le stationnement fourni par l’État et que des études et des évaluations seraient effectuées. À ce moment-là, et selon les souvenirs les plus lointains des témoins, il était permis à la plupart des employés de la BFC de Halifax et à tous les membres de l’ACECMGF de stationner leur véhicule personnel sans frais dans les aires de stationnement.Durant l’audience, aucun des témoins de l’ACECMGF n’a contesté que le stationnement gratuit était considéré comme un privilège et que la politique sur le stationnement du MDN (« OFMAR(A) 29-9 ») prévoyait que ce privilège pouvait être révoqué en tout temps pour des motifs militaires, de sécurité ou tout autre motif opérationnel du MDN. 

9        Le 5 juillet 2010, le MDN a publié une directive indiquant que des changements à sa politique sur le stationnement ne seraient pas terminés d’ici le 1^er juillet 2010, comme il était prévu à l’origine, et que la mise en œuvre de changements futurs à la politique était suspendue jusqu’à ce que toutes les questions liées au stationnement aient été prises en compte.

10        Le 4 mars 2011, le MDN a envoyé un message Halgen selon lequel on introduisait des frais de stationnement pour les personnes ayant des places de stationnement assignées et selon lequel on réduisait les exigences en matière d’ancienneté de quinze ans à douze ans de servicepour les personnes stationnant gratuitement dans les aires de stationnement général  sans place garantie de Stadacona et du chantier maritime de Halifax.

11        Au cours d’une réunion entre la direction et les représentants de plusieurs agents négociateurs, y compris le président de l’ACECMGF, qui s’est tenue le 19 février 2013, le capitaine Topshee a fourni un aperçu de la situation de stationnement à Halifax et a indiqué que l’équipe des opérations de la base travaillait sur des propositions afin de parvenir à une solution optimale concernant le stationnement sur la base et que le système actuel ne fonctionnait pas très bien.

12        Au cours d’une réunion semblable qui s’est tenu le 10 octobre 2013, à laquelle le président de l’ACECMGF a également assisté, le capitaine Topshee a fourni une autre mise à jour sur le stationnement.Il a mentionné un certain nombre de défis relativement aux arrangements actuels de stationnement, incluant les coûts liés à l’entretien des aires de stationnement, comme la peinture de lignes des aires, le déneigement et l’infrastructure.Il a précisément mentionné que le stationnement payant serait étudié et qu’une proposition serait fournie au comité de stationnement aux fins d’examen.

13        La directive du MDN sur l’administration du stationnement (DOAD 1004-1), initialement publiée le 17 mars 2009 et ensuite modifiée le 4 novembre 2013, prévoit précisément ce qui suit à la clause 3.1 : 

[…] Les politiques et les instructions du MDN et des FAC concernant le stationnement doivent être conformes aux lois applicables et refléter tant les valeurs que préconise le gouvernement fédéral dans la gestion des fonds de programme, que les principes touchant l’utilisation appropriée des ressources et la saine gouvernance des immeubles et des biens réels. […]

14        La directive prévoit également ce qui suit à la clause 6.1 : 

Les droits associés aux places de stationnement fournies aux travailleurs par le MDN et les FAC doivent être fixés à la juste valeur marchande pour tous les usagers. Pour un stationnement sous le contrôle du MDN et des FAC, l’ALMS doit exiger dès que possible les droits correspondant à la juste valeur marchande tout en donnant aux travailleurs un préavis de 30 jours de toute modification de ces droits.

15        Le 27 novembre 2013, le capitaine Topshee a fait parvenir un courriel aux représentants de plusieurs agents négociateurs, y compris le président de l’ACECMGF; il a de nouveau fait référence aux difficultés continues qui existent avec le système actuel de stationnement et il a indiqué que le statu quo n’était pas une option viable.Il les a également informés que des changements provisoires immédiats au stationnement ainsi que des options à long terme pour régler la situation relative au stationnement seraient discutés le 2 décembre 2013, à une réunion du comité de stationnement.

16        Il convient de noter qu’à un moment en 2013, le MDN a confié le mandat à ARA Ingram Varner and Associates, un évaluateur de biens accrédité indépendant, de faire enquête sur les loyers du marché et de les analyser pour ses emplacements de stationnement et de rédiger un rapport indiquant en détail les tarifs de stationnement mensuels proposés pour ces emplacements à la juste valeur marchande, au 1^er décembre 2013. Les emplacements du MDN ont été physiquement inspectés entre le 23 novembre 2013 et le 6 décembre 2013. Le rapport final a été achevé et livré au MDN le 8 janvier 2014. Ironiquement, il a été fait à l’attention de Mark Freeze de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (« TPSGC »). 

17        Le 2 décembre 2013, une réunion du comité de stationnement s’est tenue à 9 h. M. Park y représentait l’ACECMGF.Durant la réunion, les participants ont obtenu les renseignements généraux suivants :

[Traduction]

En 2010, il y a eu des changements à la politique du Conseil du Trésor. L’Agence du revenu du Canada (ARC) a annoncé qu’il n’y aurait plus de stationnement gratuit sur les lieux de travail.Lorsque le stationnement est offert par un employeur, cela est considéré comme un avantage imposable.Il y a environ quatre ans, une nouvelle DAOD a commencé à être rédigée (publié par le VCEMD) afin d’offrir une politique à jour sur le stationnement.Cette DAOD 1004-1 a été publiée le 4 novembre 2013.

Au niveau marginal, le but du changement de la politique est de retirer toute obligation fiscale pour nos employés qui se stationnent actuellement à la BFC Halifax.À l’avenir, des études et des plans d’affaires seront réalisés pour offrir une solution à long terme au stationnement sur la base et s’assurer que nous respectons les exigences de l’ARC.

Une option future consistera en l’examen d’un système de paie complet.Un plan sera élaboré pour envisager qu’un tiers, PSP, ou la base gère cette option.Une autre option consiste à continuer le stationnement sans place garantie, dont certaines zones seront réservées au stationnement payant.Le plan final nécessitera quelques mois de discussions et d’élaboration.

Il est reconnu qu’aucune solution ne sera parfaite et qu’il continuera à y avoir des problèmes. Nous invitons les membres du comité à nous faire part de leurs commentaires dans le but de proposer un plan de stationnement final.

18        À la réunion du 2 décembre 2013, le lieutenant Liddell a rappelé aux personnes présentes que même si certaines zones de stationnement avaient déjà été évaluées à 65 $ par mois et d’autres à 0 $, la juste valeur marchande des sites devait être mise à jour tous les deux ans et que TPSGC était sur le point de terminer une nouvelle évaluation du stationnement à ce moment.Il a ajouté qu’une solution au stationnement ferait partie d’un plan à long terme qui devrait être prêt pour la mise en œuvre d’ici l’été 2014. Durant la partie table ronde de la réunion, on a réitéré que le stationnement payant ferait partie du plan à long terme qui était déjà mis en oeuvre.

19        Quelque temps après cette réunion, l’ACECMGF a donné un avis de négociation au MDN.Même si l’avis et la lettre d’accompagnement étaient en date du 2 décembre 2013 et ont été signés à cette date, la preuve a établi que le MDN les a reçus au plus tôt le 3 décembre 2013 à 12 h 51. L’ACECMGF n’a pu produire un document confirmant que le ministère avait reçu l’avis à une date ou à une heure antérieure.

20        Le 19 décembre 2013, le MDN a envoyé un message Halgen détaillant d’autres changements à sa politique sur le stationnement, qui informaient son personnel que l’exigence relative aux années de service donnant accès au stationnement général, était réduite pour passer de douze ans à neuf ans et que l’objectif à l’égard des solutions de stationnement à long terme toujours envisagées consistait à mettre en œuvre au plus tard en septembre 2014 un système qui s’autofinancerait, qui serait conforme aux règlements du gouvernement et qui serait juste pour tous les utilisateurs. 

21        Durant une réunion du comité de stationnement qui s’est tenue le 7 mars 2014, le capitaine Topshee a rappelé aux personnes présentes que le stationnement payant serait instauré dans de nombreuses zones de la BFC à Halifax, où il ne l’avait pas encore été, que cette option était toujours à l’examen pour Stadacona et le chantier maritime de Halifax. Le capitaine leur a également mentionné que si un système de stationnement non assigné à paiement intégral était mis en œuvre, le tarif mensuel avait été établi à 45 $. Selon le procès-verbal de cette réunion, la question du gel n’a jamais été soulevée au cours des discussions.Une fois de plus, M. Park a assisté à cette réunion au nom de l’ACECMGF. 

22        Le 28 mars 2014, l’employeur a envoyé un autre message Halgen qui indiquait à son personnel que l’exigence relative aux années de service pour avoir accès au stationnement général était de nouveau réduite pour passer de huit ans à cinq ans de service, à compter du 1^er mai 2014. Lorsqu’il a témoigné, le capitaine Topshee a expliqué que les aires de stationnement n’étaient jamais pleines et que la réduction de l’exigence relative aux années de service était l’une des façons de maximiser l’usage des espaces de stationnement disponibles. 

23        Le 24 avril 2014, après avoir été informé des conclusions à l’égard du rapport d’ARA Ingram Varner and Associates, le capitaine Topshee a approuvé une décision relative au stationnement qui recommandait un système de stationnement payant pour toutes les installations de stationnement de la BFC Halifax, y compris Stadacona et le chantier maritime de Halifax.La décision de passer à un système de stationnement payant au plus tard le 1^er septembre 2014 a été communiquée au comité de stationnement à une réunion qui s’est tenue le 10 juin 2014.

24        Le 9 juin 2014, le MDN a envoyé un message Halgen informant le personnel des tarifs de stationnement mensuels qui seraient mis en œuvre le 1^er septembre 2014. Il précisait que le tarif mensuel de 45 $ s’appliquerait aux zones non opérationnelles du stationnement général du chantier maritime de Halifax et du stationnement général Stadacona. 

25        Dans un courriel envoyé à tout le personnel en date du 16 juin 2014, le capitaine Topshee a fait la déclaration suivante : 

[Traduction]

Comme vous le savez sans doute, il y a eu beaucoup de discussions au sujet du stationnement sur la propriété des FMAR(A). Nous nous trouvons dans une situation unique à la BFC de Halifax en tant que base importante au centre d’une ville dynamique. En conséquence, une juste valeur marchande est réputée exister à la plupart des endroits de la BFC de Halifax et, après un long examen, il a été déterminé que la façon la plus juste et équitable d’aborder cette situation est d’élargir notre système de stationnement payant afin de viser tous les employés qui choisissent de venir au travail en voiture et qui doivent donc la stationner.

26        Le 11 juillet 2014, la politique sur le stationnement de l’employeur a été officiellement révisée afin de tenir compte de ces changements. Les nouveaux tarifs de stationnement mensuels sont entrés en vigueur le 1^er septembre 2014, comme cela avait déjà été annoncé.

27        Le 20 août 2014, l’ACECMGF a déposé la présente plainte. 

III. Résumé de l’argumentation

A. Pour la plaignante

28        Certains des arguments de l’ACECMGF portaient sur la motivation et le bien-fondé de la décision du MDN d’imposer des frais de stationnement dans les aires de stationnement de Stadacona et du chantier maritime de Halifax.Pour les raisons qui suivent, je n’ai pas inclus ces arguments dans la présente décision. En termes simples, ils ne sont pas pertinents à la question en litige.

29        L’ACECMGF a fait valoir que même si le MDN avait examiné la question du stationnement avant le début de la période de gel, elle n’avait pas encore décidé de facturer le stationnement aux sites de Stadacona et du chantier maritime de Halifax ni n’avait communiqué son intention de le faire.Elle m’a renvoyé à Graduate Assistants’ Association v. Carleton University, [1978] 1 Can.L.R.B.R. 447 au paragr.13, et à Ontario Nurses’ Association v. Oakville Lifecare Centre, [1993] OLRB Rep.October 980, au paragr. 44.

30        L’ACECMGF a prétendu que le fait de réfléchir sur l’option à prendre en ce qui concerne une situation de stationnement à ces sites ne suffisait pas pour établir un moyen de défense fondé sur la pratique courante ou la pratique antérieure.Comme la décision de modifier la politique sur le stationnement n’a pas été prise ou ne s’est pas concrétisée avant le gel, le changement ne pouvait être mis en œuvre après ce dernier.

31         En ce qui concerne quel devrait être l’objet de la période de gel en question, l’ACECMGF m’a renvoyé à Spar Professional and Allied Technical Employees Association v. Spar Aerospace Limited, [1991] OLRB Rep.March 399, au paragr.41, qui précise ce qui suit :

[Traduction]

[…]

41. L’objet des dispositions sur le gel était d’établir succinctement dans A. N. Shaw Restorations Ltd., supra, au paragraphe 9 ce qui suit :

Cette Commission conclut depuis longtemps que l’objet du gel du paragraphe 70(1) [maintenant 79(1)], qui maintient le statu quo en ce qui concerne le « salaire ou toute autre condition de travail, ou encore un droit, privilège ou devoir » consiste à faciliter le processus de négociation en offrant un point de départ fixe et une période de tranquillité et de stabilité pendant laquelle commencer et, avec un peu de chance, conclure les négociations en vue d’une convention collective. […]La tâche à laquelle la Commission est confrontée dans ces affaires est donc de déterminer les éléments du statu quo à partir de la date à laquelle le gel législatif est entré en vigueur et d’évaluer le changement ou la modification qui fait l’objet de la plainte par rapport à ce point de départ fixe.

[…]

32        Selon l’ACECMGF, le stationnement gratuit était une condition de travail de ses membres qui ne pouvait être changée ou modifiée durant la période de gel. Comme la décision du MDN d’imposer des frais de stationnement a été communiquée à ses membres pour la première fois le 9 juin 2014, soit six mois après le début de la période de gel et alors que ce dernier était toujours en vigueur, l’ACECMGF a soutenu que cette mesure contrevenait à l’article 107 de la Loi et qu’elle devrait être corrigée par la nouvelle Commission. 

33        L’ACECMGF m’a rappelé que l’article 107 s’appliquait non seulement aux conditions de travail qui sont prévues dans la convention collective, mais également à celles qui peuvent y être incluses. Au soutien, elle m’a renvoyé à La Reine du chef du Canada, représentée par le Conseil du Trésor c. L’Association canadienne du contrôle du trafic aérien [1982] 2 C.F. 80 (C.A.F.) au paragr. 17, et à Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor (Agence des services frontaliers du Canada), 2013 CRTFP 46 au paragr. 186.

34        Il a ajouté que les privilèges qui pouvaient vraisemblablement être devenus des droits ou des conditions de travail en raison de l’usage et de la coutume passés devraient être protégés par le gel législatif. 

35        L’ACECMGF a soutenu que le MDN n’avait pas le loisir de révoquer le privilège de stationnement qu’il avait accordé à ses membres pendant des années, simplement parce que le privilège était une chose qu’il aurait pu à juste titre retirer en dehors de la période de gel ou pendant la durée d’une convention collective. Au soutien, elle m’a renvoyé à Canadian Union of Public Employees v. Scarborough Centenary Hospital Association, [1978] OLRB Rep. July 679.

36        L’ACECMGF a fait valoir que comme le changement que le MDN a introduit durant la période de gel n’était pas conforme à ses pratiques de gestion passées ou à la décision qu’un employeur raisonnable aurait prise dans les mêmes circonstances, on ne pouvait conclure qu’il était conforme à la politique de gestion normale du MDN, c’est-à-dire sa pratique courante ou une certaine tendance ou tradition.Au soutien, elle m’a renvoyé à Travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce, section locale 503 c. Compagnie Wal-Mart du Canada, 2014 CSC 45, et à CAW-Canada v. Middlesex (County), [2002] OLRB Rep. November/December 1020 au paragr. 26.

37        Invoquant l’al. 192(1)a) de la Loi, l’ACECMGF a demandé le redressement suivant : (i) une ordonnance déclarant que le MDN a contrevenu à l’article 107 de la Loi; et (ii) une ordonnance obligeant le MDN à cesser de facturer des frais de stationnement aux membres de l’ACECMGF au cours de la période de gel; et (iii) une ordonnance obligeant le MDN à rembourser aux membres de l’ACECMGF tous les frais de stationnement recueillis durant la période de gel.

B. Pour le défendeur

38        L’employeur soutenait que le maintien de la relation de travail entre les parties comprenait le maintien du processus qu’il avait mis en place afin de déterminer l’option qui conviendrait le mieux à la situation insoutenable du stationnement à la BFC Halifax.

39        Selon l’employeur, la preuve établissait clairement que l’ACECMGF était au courant des étapes qu’il avait franchies au cours des années pour relever les nombreux défis à l’égard du stationnement auxquels il faisait face et que l’intention de la direction de modifier le statu quo avait été communiquée de nombreuses façons différentes à tous les intervenants, y compris l’ACECMGF, avant l’entrée en vigueur du gel.

40        La mise en œuvre des changements à la politique sur le stationnement était une pratique courante en ce qui concerne l’employeur. Il a souligné plusieurs changements qu’il a apportés à sa politique sur le stationnement avant et après le gel et a prétendu que le changement annoncé en juin 2014 et mis en œuvre en septembre 2014 n’était rien de moins que la poursuite d’un processus qui avait été initié et communiqué avant la période de gel.

41        L’employeur a soutenu que son droit de gérer ses activités est également visé par la période de gel puisqu’il devrait être permis de poursuivre la pratique courante ou la pratique antérieure à la période de gel et de poursuivre les pratiques qu’il avait initiées et, dans certains cas, mises en œuvre, avant le gel.

42        Selon l’employeur, le fait que certains de ses efforts et plans de longue date pour relever les défis posés par le stationnement ont porté leurs fruits peu de temps après l’entrée en vigueur de la période de gel, ne signifie pas automatiquement qu’on a contrevenu à l’article 107, particulièrement lorsque sa mesure subséquente était conforme à ses pratiques de gestion passées.

43        Faisant valoir que sa conduite après le gel pourrait être qualifiée de rien de moins qu’une pratique courante, l’employeur a invoqué United Steelworkers of America v. Royalguard Vinyl Co., A Division of Royplast Limited, [1994] OLRB Rep. January 59 au paragr. 18, où la Commission des relations de travail de l’Ontario a déclaré ce qui suit :

[Traduction]

18.     Il a été suggéré que l’approche des « attentes raisonnables » a modifié l’approche « pratique courante » ou « pratique antérieure » de la Commission. Les attentes raisonnables des employés seraient prises en considération pour aider la Commission à comprendre ce qui constituait la « pratique normale » de l’employeur ou sa « pratique antérieure », ou vice versa. L’approche « pratique antérieure » a été décrite dans Spar Aerospace Products Limited, supra, au paragraphe 23 :

23. L’approche « pratique antérieure » ne signifie pas que l’employeur ne peut pas continuer de gérer ses activités. Cela signifie simplement qu’un employeur doit continuer d’exercer ses activités selon la tendance établie avant que les circonstances donnant lieu au gel soient survenues, en fournissant un point de départ aux fins des négociations clairement identifiables et en éliminant l’effet néfaste qu’un retrait des avantages attendus aurait sur la représentation des employés par une organisation syndicale. Le de droit gérer est conservé, uniquement qualifié par la condition que les activités soient gérées comme avant. Nous sommes d’avis qu’une telle condition ne peut pas être considérée comme trop lourde compte tenu du fait que la direction est la mieux placée pour savoir si elle exerce ses activités comme auparavant. En outre, il s’agit d’une approche qui s’applique dans les deux sens; dans certains cas, elle préserve le droit enchâssé de l’employeur et, dans d’autres cas, elle préserve un avantage établi de l’employé.

44        L’employeur a soutenu qu’en tout temps, avant et après le gel, il a continué de gérer ses activités comme auparavant. On ne peut donc conclure qu’il a contrevenu au gel prévu par la loi.

IV. Motifs

45        La question à laquelle il faut répondre est celle de savoir si le changement à la politique sur le stationnement de l’employeur, qui est entrée en vigueur le 1^er septembre 2014, équivalait à une contravention de l’article 107 de la Loi, qui ne pouvait pas être justifiée par une exception découlant de la « pratique antérieure » ou de l’« attente raisonnable ».

46        L’article 107 de la Loi, souvent citée comme la disposition relative à la « période de gel », prévoit ce qui suit :

107 Une fois l’avis de négocier collectivement donné, sauf entente à l’effet contraire entre les parties aux négociations et sous réserve du paragraphe 125(1), les parties, y compris les fonctionnaires de l’unité de négociation, sont tenues de respecter chaque condition de travail qui peut figurer dans une convention collective et qui est encore en vigueur au moment où l’avis de négocier a été donné, et ce, jusqu’à la conclusion d’une convention collective comportant cette condition ou :

a) dans le cas où le mode de règlement des différends est l’arbitrage, jusqu’à ce que la décision arbitrale soit rendue;

b) dans le cas où le mode de règlement des différends est le renvoi à la conciliation, jusqu’à ce qu’une grève puisse être déclarée ou autorisée, le cas échéant, sans qu’il y ait contravention au paragraphe 194(1).

47        Plusieurs commissions des relations de travail ont interprété l’objet d’une période de gel, comme celles visées par l’article 107. Au paragraphe 8 de Canadian Union of Public Employees, la Commission des relations de travail de l’Ontario a indiqué qu’il visait ce qui suit :

[Traduction]

[…] maintenir le statu quo de la relation de travail de sorte que le syndicat ait la possibilité d’entamer des négociations et de négocier pour une convention collective à partir d’un point de départ fixe et dans une ambiance de relations industrielles sécuritaires qui n’est pas perturbée par des modifications aux conditions de travail […]

48        Toutefois, la jurisprudence a établi qu’un changement à une condition de travail qui n’est pas contraire à une tendance passée et qui ne constitue qu’une « pratique antérieure » de la part d’un employeur, ne s’avère pas être une contravention d’une telle période de gel (voir Spar Aerospace Limited). Une approche semblable a été appliquée lorsque les employés auraient dû raisonnablement s’attendre à un tel changement.

49        Il a souvent été conclu qu’un privilège faisait partie du statu quo qui aurait dû être maintenu tout au long du gel, comme cela peut s’appliquer à une condition de travail pouvant être incluse dans la convention collective. L’employeur n’a pas contesté cette proposition.

50        Même si je ne suis pas en désaccord avec l’ACECMGF qui suggère qu’un employeur qui souhaite révoquer un privilège doit le faire, ou à tout le moins il doit communiquer son intention de le faire, avant le début de la période de gel. il s’ensuit que lorsque la conduite passée d’un employeur fait qu’une telle attente est déraisonnable et lorsqu’il a prévenu l’autre partie de son intention de modifier le privilège en question avant le début de la période de gel, un tel privilège ne devrait donc pas être visé par le statu quo.

51        En l’espèce, la preuve a établi que les modifications apportées à la politique sur le stationnement de l’employeur avaient été communiquées avant le début de la période de gel, que d’autres modifications étaient à venir, sous la forme d’un avantage imposable ou de frais mensuels, et que le statu quo relatif au stationnement n’était plus une option viable.

52        La preuve a également établi que l’intention de l’employeur de s’éloigner du statu quo et de modifier sa politique sur le stationnement a été communiquée avant le début de la période de gel. En termes simples, le mouvement s’est enclenché avant que le gel entre en vigueur le 3 décembre 2013. Les exemples suivants illustrent ce point :

• l’introduction de frais de stationnement pour les personnes qui avaient des places de stationnement assignées et la réduction des exigences en matière d’ancienneté pour stationner dans les aires de stationnement général gratuit sans place garantie de Stadacona et du chantier maritime de Halifax en mars 2011;
• une mise à jour sur le stationnement qui renvoyait à la nécessité de trouver une solution optimale pour un système de stationnement qui ne fonctionnait pas très bien en février 2013;
• une autre mise à jour sur le stationnement à l’égard des défis liés au coût de stationnement et au fait d’envisager un stationnement payant en octobre 2013;
• le courriel du capitaine Topshee qui suggérait que le statu quo n’était pas une option viable et que les changements provisoires immédiats au stationnement ainsi que les options à long terme envisagées pour régler la situation relative au stationnement, étaient en préparation en novembre 2013;
• le fait qu’un évaluateur de biens indépendant reconnu avait reçu le mandat de rédiger un rapport indiquant en détail les tarifs de stationnement mensuels proposés à la juste valeur marchande le 1^er décembre 2013;
• la déclaration du 2 décembre 2013 de l’employeur selon laquelle il envisageait l’option de mettre en œuvre un système de paie complet dans toutes ses installations de stationnement et que la solution au stationnement ferait partie d’un plan à long terme, vraisemblablement prêt pour la mise en œuvre d’ici l’été 2014.

53        La présente affaire ne ressemble pas à la situation dans The Hydro Electric Commission of the City of Mississauga,1977 OLRB Rep. Dec. 821, cité dans Canadian Union of Public Employees, où l’employeur a fourni, pendant des années, des véhicules mis en service durant les fins de semaine et a révoqué ce privilège, sans avertissement, durant un gel.

54        Comme il est indiqué ci-dessus, l’employeur en l’espèce a entrepris un processus pour régler les problèmes de stationnement; il a mis en œuvre certains changements à sa politique sur le stationnement et il était sur le point d’en mettre d’autres en œuvre, ces derniers étant tous connus de l’ACECMGF. L’employeur avait confié le mandat à un évaluateur indépendant reconnu de faire enquête sur les loyers du marché et de les analyser pour ses emplacements de stationnement et de rédiger un rapport indiquant en détail les tarifs de stationnement mensuels à la juste valeur marchande pour ces emplacements, au 1^er décembre 2013 (avant que l’avis de négociation soit donné). Les emplacements de l’employeur ont été physiquement inspectés entre le 23 novembre 2013 (avant que l’avis de négociation soit donné) et le 6 décembre 2013 (peu de temps après que l’avis de négociation soit donné).

55        Mon rôle n’est pas de mettre en doute la validité du rapport, et je n’ai aucune raison de douter du caractère approprié des méthodes, des procédures et des enquêtes de l’évaluateur. La question dont je suis saisi n’est pas celle de savoir si la décision de l’employeur de modifier sa politique sur le stationnement et de facturer des frais de stationnement mensuels était fondée, légitime ou valide. Rien dans la convention collective n’empêchait l’employeur de facturer des frais de stationnement sur des propriétés appartenant au gouvernement, avant ou après le gel.

56        La véritable question est celle de savoir si l’employeur pouvait mettre en œuvre un changement à sa politique sur le stationnement au moment où il l’a fait, durant le gel, en gardant à l’esprit les dispositions de l’article 107 de la Loi et la jurisprudence applicable. Si je conclus qu’il pouvait le faire, alors il n’est pas nécessaire d’examiner comment il a établi le tarif de stationnement mensuel à la juste valeur marchande pour ses installations de stationnement. Aux fins de cet exercice, il n’importe pas que le changement mis en œuvre par l’employeur ait été potentiellement déraisonnable, arbitraire ou mal conçu, ce que je ne crois pas, en tout état de cause.

57        En l’espèce, les actions de l’employeur qui ont eu lieu avant le gel ont rendu impossible le fait de soutenir qu’on pouvait raisonnablement affirmer que le privilège de stationnement était devenu un droit ou une condition de travail.

58        La tendance que l’employeur a établie avant le gel ne suggérait pas que le stationnement gratuit était un droit acquis qui, selon les attentes, aurait pu se poursuivre. Elle suggérait plutôt qu’un processus visant à modifier la politique sur le stationnement avait été instauré, que certains changements avaient déjà été mis en œuvre et que d’autres étaient à venir. Il s’agissait d’un travail en cours.

59        Compte tenu des avertissements donnés avant le gel par l’employeur selon lesquels des options telles que les avantages imposables et les frais de stationnement étaient envisagées et que le statu quo n’était plus envisagé comme une option viable, je ne vois pas comment un stationnement gratuit pourrait être considéré comme étant le point de départ clairement défini aux fins des négociations au moment de l’entrée en vigueur du gel. Peu importe si l’avantage imposable ou l’option du stationnement gratuit a été mis en œuvre, une conséquence financière en aurait découlé, ce qui aurait modifié la politique sur le stationnement et mis fin au statu quo. Par conséquent, la présente affaire ne ressemble pas à la situation dans Ontario Nurses’ Association, où l’employeur avait agi d’une manière qui suggérait que le statu quo était maintenu.

60        En l’espèce, les pratiques de l’employeur qui ont eu lieu peu de temps avant l’entrée en vigueur du gel, étaient une cible mouvante puisqu’il y avait une indication claire qu’il procédait à la modification des arrangements de stationnement et que des changements concrets à sa politique sur le stationnement étaient sur le point d’être mis en œuvre. Il est allé jusqu’à prévenir l’ACECMGF du moment exact de cette modification en déclarant que les changements seraient annoncés à l’été 2014, ce qui s’est avéré être le cas.

61        Ces faits ne peuvent être passés sous silence lorsque l’on tente de déterminer quelle attente raisonnable les membres de l’unité de négociation auraient dû avoir dans les circonstances. Les actions de l’employeur se produisant dans les mois qui ont mené à la période de gel auraient certainement jeté des doutes sérieux sur la validité de toute attente selon laquelle il allait continuer d’offrir un stationnement gratuit dans un avenir rapproché. À mon avis, la pratique d’affaires que l’employeur avait effectuée avant le gel illustrait une tendance de modification de sa politique sur le stationnement qui pouvait se poursuivre dans la période de gel.

62        Après avoir examiné minutieusement l’ensemble de la preuve présentée à l’audience, je n’ai aucune hésitation à conclure que les changements que l’employeur a apportés à sa politique sur le stationnement pendant la période de gel indiquent la poursuite d’un processus qu’il avait entrepris et communiqué avant le gel. Selon moi, les frais de stationnement mensuels de 45 $ ont été mis en œuvre conformément à une méthode et à des considérations établies avant l'entrée en vigueur du gel. En poursuivant et en mettant au point un processus qu’il avait entrepris des mois avant la période de gel, on peut affirmer que l’employeur continuait de gérer ses activités conformément à une tendance qu’il avait établie auparavant, menant donc ses affaires comme avant (voir Royalguard Vinyl Co., au paragr. 18).

63        À mon avis, l’employeur aurait géré ce changement de la même façon si un avis de négociation n’avait pas été donné, puisqu’il a présenté un résultat raisonnable et probable au processus transparent qu’il avait entrepris plusieurs mois auparavant (voir Travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce, au paragr. 57). Le changement à la politique sur le stationnement de l’employeur n’était pas contraire à la tendance antérieure.

64        Comme rien dans la convention collective n’empêchait l’employeur de modifier sa politique sur le stationnement avant qu’un avis de négociation soit donné, et à la lumière du processus qu’il avait entrepris au sujet de cette politique avant que l’avis soit donné, il doit s’ensuivre que rien n’empêchait une telle modification après l’entrée en vigueur du gel. L’employeur pourrait continuer d’exercer son droit à gérer ses espaces de stationnement, y compris les personnes qui pouvaient s’y stationner, la façon dont le stationnement était assigné, la façon dont l’ancienneté était prise en compte au moment d’attribuer les espaces de stationnement et la question de savoir s’il fallait facturer le stationnement, comme cela a été fait dans le passé, ce qui n’équivalait à rien de moins que la pratique antérieure.

65        Enfin, je note que l’ACECMGF n’a pas tenté d’invoquer la préclusion à l’audience et qu’elle n’a déposé aucun élément de preuve suggérant que l’un de ses membres s’était fié à son détriment au fait que le stationnement à Stadacona ou au chantier maritime de Halifax allait continuer d’être gratuit.

66        Après un examen minutieux de la preuve et de la jurisprudence, la Commission conclut que l’ACECMGF ne s’est pas acquittée du fardeau d’établir que le MDN avait contrevenu à l’article 107 de la Loi.

67        Même si les parties ont cité de nombreuses affaires au soutien de leurs arguments et même si j’ai lu et examiné chacune d’elles, j’ai choisi de ne citer que celles qui revêtaient une importance particulière pour la présente affaire.

68        Pour ces motifs, la Commission rend l’ordonnance qui suit :

V. Ordonnance

69        La plainte est rejetée.

70        J’ordonne que le dossier 561-02-709 soit fermé.

Le 29 mars 2016.
(Traduction de la CRTEFP)