Décisions de la CRTESPF

MOTIFS DE DÉCISION

I. Plainte devant la Commission

1        Le 15 décembre 2014, l’Alliance de la Fonction publique du Canada (la « plaignante ») a déposé devant la Commission des relations de travail et de l’emploi dans la fonction publique (la « Commission ») une plainte de pratique déloyale de travail contre l’Agence du revenu du Canada (la « défenderesse ») en vertu des alinéas 190b) et c) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (L.C. 2003, ch. 22, art. 2; la « Loi »). Elle a allégué que la défenderesse avait violé l’obligation de négocier de bonne foi conformément à l’article 106 de la Loi lorsqu’elle a mis en œuvre de manière unilatérale une politique pour changer les heures de travail des employés des services aux contribuables et de la gestion des créances (SCGC) qui travaillent dans sa région de l’Atlantique (la « politique ») et qu’elle a rejeté les demandes d’horaires de travail variables et mobiles en se fondant sur la politique. La plaignante a également prétendu que la mise en œuvre et ces rejets violaient l’article 107 de la Loi (la « disposition sur le gel prévu par la loi »).

2        La convention collective applicable est celle convenue entre la défenderesse et la plaignante pour l’unité de négociation de l’Exécution des programmes et des services administratifs, qui comprend des employés qui travaillent à la direction générale des SCGC dans sa région de l’Atlantique. Elle a expiré le 31 octobre 2012 (la « convention collective »). L’avis de négociation a été signifié en juillet 2012.

3        Pour les raisons suivantes, je conclus que la défenderesse n’a pas manqué à son obligation de négocier de bonne foi. Cependant, je conclus qu’elle contrevenait à la disposition sur le gel prévu par la loi lorsqu’elle a mis en œuvre la politique.

4        Le 19 juin 2017, la Loi modifiant la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, la Loi sur la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral et d’autres lois et comportant d’autres mesures (L.C. 2017, ch. 9) a reçu la sanction royale, changeant le nom de la Commission des relations de travail et de l’emploi dans la fonction publique et les titres de la Loi sur la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral, de la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, et du Règlement sur les relations de travail dans le secteur public fédéral par, respectivement, la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral, la Loi portant sur la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral, la Loi concernant les relations de travail au sein du secteur public fédéral et le Règlement sur les relations de travail dans le secteur public fédéral (le « Règlement »).

II. Objections préliminaires

5        La défenderesse demande que la plainte soit rejetée aux motifs qu’elle n’a pas été présentée dans les délais prescrits ou devant le nouveau forum.

A. Respect des délais de la plainte

6        La défenderesse prétend que la plainte est hors délai puisqu’elle a été déposée en dehors de la limite de 90 jours. Elle affirme que la plaignante avait eu connaissance, ou devait avoir eu connaissance, des actes ou des circonstances qui ont donné lieu à la plainte, au moins en date du 3 mai 2014 ou autrement au 12 juin 2014, deux dates en-dehors de la fenêtre de 90 jours de la plainte du 15 décembre 2014.

7        La plaignante soutient que la plainte a été présentée à l’intérieur du délai prévu par la Loi. Elle affirme que la date à partir de laquelle le respect du délai s’applique pour une plainte de cette nature est la date à laquelle les modalités d’emploi ont été modifiées et non la date à laquelle la défenderesse annonce une intention de les modifier. Dans ce cas, la politique n’a pas été mise en œuvre avant le 15 septembre 2014. Par conséquent, le point de vue de la plaignante est que sa plainte a été produite à l’intérieur des délais prévus par la loi.

8        Conformément au paragraphe 190(2) de la Loi, « les plaintes […] doivent être présentées dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent la date à laquelle le plaignant a eu — ou, selon la Commission, aurait dû avoir — connaissance des mesures ou des circonstances y ayant donné lieu ».

9        Les dates pertinentes sont les suivants :

• Le 3 mai 2014 : La défenderesse a informé la plaignante qu’elle avait prévu de mettre en œuvre une politique pour changer le début des heures de travail des employés des SCGC de sa région de l’Atlantique de 8 h 30 HAA ou 9 h HAT, (heure avancée de Terre-Neuve), qui a plus tard été revue à 8 h HAA ou 8 h 30 HAT.
• Le 12 juin 2014 : Une annonce officielle de la politique a été envoyée au moyen d’un avis à tous les employés disant qu’elle entrerait en vigueur le 15 septembre 2014.
• Le 20 août 2014 : La défenderesse a informé la plaignante que certains employés du bureau des services fiscaux (BSF) de la Nouvelle-Écosse qui avaient des charges de travail européennes ou qui ne communiquaient pas avec les contribuables dans le cadre de leurs charges de travail régulières seraient autorisés à commencer à travailler à 7 h 30 HAA.
• Le 15 septembre 2014, la politique est entrée en vigueur.

10        Je conclus que l’événement déclencheur en l’espèce était la mise en œuvre des nouvelles heures de travail le 15 septembre 2014. La plaignante et les employés ont été informés de la venue de la politique. Cependant, je conclus que la décision n’était pas définitive avant la mise en place effective de la politique. Comme cela est indiqué dans Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor (Agence des services frontaliers du Canada), 2013 CRTFP 46, la date à partir de laquelle un délai court dans une plainte de cette nature est la date à laquelle les modalités d’emploi ont été modifiées et non la date à laquelle la défenderesse annonce son intention de les modifier.

11        Par conséquent, je conclus que la plainte a été présentée dans les délais établis.

B. Le forum

12        Le point de vue de la défenderesse est que les griefs individuels auraient dû être renvoyés à l’arbitrage en vertu de la partie 2 de la Loi au lieu de l’article 190. Elle affirme que, conformément au paragraphe 191(2), la Commission peut refuser de trancher une plainte présentée en vertu du paragraphe 190(1) à l’égard d’une affaire que, selon elle, un plaignant aurait pu renvoyer à l’arbitrage en vertu de la partie 2. La défenderesse affirme que, si les employés individuels prétendaient qu’elle a d’une quelconque manière refusé leurs demandes d’horaire de travail mobile ou variable, la partie 2 prévoit des recours à cet égard. Par conséquent, la défenderesse précise que la poursuite de cette affaire ne devait pas être autorisée sous le déguisement d’une plainte de pratiques déloyales de travail.

13        La plaignante précise que, même si les faits de cette affaire peuvent coïncider avec les faits qui peuvent avoir donné lieu à des griefs, le préjudice à traiter dans le cadre d’une plainte sur le gel prévu par la loi en vertu de la disposition sur le gel prévu par la loi ou une plainte relative à une négociation de mauvaise foi en vertu de l’article 106 est entièrement différent de celui de la procédure applicable aux griefs. La plaignante explique que le préjudice en cause est le dommage causé au processus de négociation collective et à la capacité de la plaignante de représenter ses membres lors de ses négociations collectives avec la défenderesse. On estime que ces questions correspondent clairement au mandat de la Commission.

14        De plus, la plaignante estime que ces préjudices ne seraient pas traités dans le cadre du processus de règlement des griefs si la Commission devait estimer qu’elle n’a pas compétence. Elle affirme également que la défenderesse n’a présenté aucune justification pour que la Commission s’éloigne de sa compétence passée à cet égard.

15        J’estime que j’ai compétence pour entendre la plainte de pratique déloyale puisque c’est prévu par le mandat de la Commission. Comme cela est indiqué dans Gignac c. Fradette, 2009 CRTFP 18, une telle allégation est très grave et la Commission doit s’assurer que les libertés des syndicats prévues par la Loi peuvent être exercées avec impunité.  

16        Compte tenu de ce qui précède, les objections préliminaires de la défenderesse sont rejetées.

III. Résumé de la preuve

17        Les dispositions pertinentes de la convention collective liées aux heures de travail sont reproduites ci-dessous.

[…]

Travail de jour

25.06 Sauf indication contraire dans les paragraphes 25.09, 25.10 et 25.11 :

a)       la semaine normale de travail est de trente-sept heures et demie (37 1/2) et s’étend du lundi au vendredi inclusivement, et

b)       la journée normale de travail est de sept heures et demie (7 1/2) consécutives, sauf la pause-repas, et se situe entre 7 h et 18 h

[…]

25.08 Horaire mobile

Sous réserve des nécessités du service, l’employé-e qui travaille de jour a le droit de demander de travailler selon un horaire mobile allant de 7 h à 18 h, aux heures que l’employé-e choisit, et cette demande ne peut être refusée sans motif valable

25.09 Horaire variable

a)       Nonobstant les dispositions du paragraphe 25.06, l’employé-e peut, s’il ou elle en fait la demande et que l’Employeur y consent, répartir sa semaine de travail autrement que sur une période de cinq (5) jours à condition que, au cours d’une période de quatorze (14), vingt et un (21) ou vingt-huit (28) jours civils, l’employé-e travaille en moyenne trente-sept heures et demie (37 1/2) par semaine.

[…]

Conditions régissant l’administration des horaires de travail variables

[…]

25.25 Nonobstant toute disposition contraire dans la présente convention, la mise en œuvre d’un horaire de travail différent ne doit pas entraîner des heures supplémentaires additionnelles ni une rémunération supplémentaire du seul fait du changement d’horaire, et ne doit pas non plus être réputée retirer à l’Employeur le droit d’établir la durée du travail stipulée dans la présente convention.

25.26

a) Les heures de travail d’une journée quelconque figurant à l’horaire variable précisé au paragraphe 25.24 peuvent être supérieures ou inférieures à sept heures et demie (7 1/2); les heures du début et de la fin, les pauses-repas et les périodes de repos sont fixées en fonction des nécessités du service déterminées par l’Employeur, et les heures journalières de travail sont consécutives.

[…]

18        Le 6 mars 2014, la défenderesse a présenté une demande pour la mise sur pied d’une Commission de l’intérêt public (CIP) conformément à l’article 161 de la Loi. Le 13 mars 2014, la plaignante a présenté sa réponse, laquelle comprenait des propositions à envisager par la CIP. Selon la plaignante, elle avait précisément proposé que les clauses 25.06, 25.08 et 25.09, sur les heures de travail, soient renouvelées, avec une seule modification, à la clause 25.08a), qui devait établir l’heure de début minimale pour les horaires mobiles à 6 h, sous réserve des exigences opérationnelles. La CIP n’a pas accepté la proposition et a recommandé le renouvellement de la disposition actuelle, puisqu’elle était conforme aux dispositions dans les conventions collectives comparables de la fonction publique centrale.

19        Wade Hiscock, le directeur du BSF de Terre-Neuve, a témoigné que, en 2009 et 2010, la défenderesse a envisagé de passer à un concept national et que, en 2012 et 2013, elle a parlé de mettre en œuvre une « charge de travail nationale » comme un « inventaire national d’observation pour les comptes de fiducie ». Cela signifie qu’un ordinateur affecterait le dossier le plus important de n’importe où au pays à n’importe quel employé au pays, en fonction d’une évaluation du risque. Par conséquent, l’heure de début de 8 h était liée au début des heures d’ouverture. La défenderesse voulait refléter les heures d’ouverture de la collectivité des affaires.

20        M. Hiscock a indiqué que, en 2010-2011, les demandes pour travailler des horaires mobiles et des semaines comprimées ont été généralement approuvées. Ces demandes visaient des périodes de trois à quatre mois et ont été examinées seulement s’il y avait des problèmes. Elles étaient rarement rejetées. Certains employés demandaient des horaires de travail « super comprimés », dans lesquels ils travaillaient plus de 8,5 ou même 9 heures par jour. Selon cet exercice, il a approuvé la demande d’un employé pour travailler de 7 h 30 à 17 h. Il se rappelle qu’il a reçu une demande pour commencer à 7 h, mais l’employé a fini par être transféré en dehors de cette section.

21        Selon lui, en 2013, les employés qui commençaient à 7 h 30 n’étaient pas vraiment productifs, puisqu’ils se contentaient de rester là. Il n’y avait pas assez de travail disponible pour justifier de commencer à 7 h 30. En juin 2013, une table ronde des gestionnaires a eu lieu. Pendant cette réunion, les gestionnaires ont prévu de changer les heures de travail afin d’augmenter la production. Le secteur le plus productif recevrait une augmentation du budget. Par conséquent, la direction voulait qu’il y ait 60 % de l’inventaire disponible pendant les heures de travail. Davantage d’appels signifiaient des sommes budgétaires accrues.

22        Comme cela a été indiqué dans le bulletin de juin 2014 de la défenderesse, intitulé [traduction] Heures de travail 2014, qui a été envoyé aux employés des SCGC dans sa région de l’Atlantique, les considérations opérationnelles et les exigences de commencer à 8 h 30, HAA et 9 h, HAT, ont été résumées en ces termes :

• le volume des charges de travail nationales;
• meilleurs moyens d’assurer la prestation des programmes de la défenderesse;
• harmoniser les heures de travail afin d’améliorer la prestation de services aux contribuables dans d’autres régions, comme à l’ouest de la région de l’Atlantique, ce qui permettrait à la défenderesse de prendre davantage de travail national;
• l’amélioration de la prestation de services aux contribuables dans d’autres régions;
• maintenir les mêmes heures de travail entre les programmes afin d’assurer l’équité pour les employés, la couverture pour la santé et la sécurité et la cohésion continue des équipes, dans les programmes de la défenderesse;
• des manières plus efficaces et efficientes de mener les programmes.

23        Peter Estey était commissaire adjoint pour la défenderesse et était responsable d’environ 4 500 employés dans sa région de l’Atlantique. Il a déclaré que, en 2013, une discordance a été constatée entre les heures de travail dans la région de la Colombie-Britannique (C.-B.) et de l’Atlantique de la défenderesse. Par exemple, si un employé de la région de l’Atlantique avait un dossier de la C.-B., il n’était pas capable de faire quoi que ce soit à ce sujet avant midi, heure de l’Atlantique. Quatre-vingt-douze pour cent des contribuables ne peuvent pas être contactés avant 9 h. Par conséquent, un ensemble d’heures de travail est préférable. Harmoniser les heures de travail et la charge de travail potentielle était une décision régionale. Des discussions ont eu lieu avec l’administration centrale des directions générales des SCGC et des ressources humaines et elles se sont entendues.

24        M. Estey a parlé du déploiement du programme de gestion des créances de la défenderesse et a indiqué qu’ils ont dû en faire plus avec moins pendant les huit dernières années. Par conséquent, il y a eu de nombreux examens. En 2007-2008, ils se sont délibérément penchés sur tous les recouvrements. En 2009-2010, certains dossiers sont passés à un inventaire national, ce qui se poursuivait en date de l’audience. M. Estey a fait référence au Rapport sur les plans et les priorités 2010-2011, qui précise ce qui suit, à la page 27.

Une autre activité importante que nous entreprendrons pour adresser notre charge de travail non face-à-face sera la mise en œuvre de notre projet national d’attribution de la charge de travail. Cela nous permettra de gérer l’inventaire de façon efficace et d’établir l’ordre de priorité de manière à optimiser les ressources de gestion des créances et à maximiser les recouvrements des dettes fiscales.

25        Jennifer Walker, présidente de la section locale 800004 du Syndicat des employé-e-s de l’impôt en Nouvelle-Écosse, a indiqué qu’environ cinq ans avant que les heures de travail aient été changées, elle a demandé un horaire de travail de 7 h 30 à 15 h 30 pendant deux étés consécutifs. Elle n’a pas fourni de raison et ses demandes ont été approuvées. Elle a indiqué que les horaires de travail variables aidaient pour les soins des enfants et promouvaient un bon équilibre entre la vie professionnelle et personnelle. D’autres employés ont également demandé des horaires de travail comprimés comportant des heures de 7 h ou 7 h 30. Selon Mme Walker, de tels horaires étaient également importants pour les membres de sa section locale, pour des raisons semblables.

26        Le 2 juin 2014, elle a eu vent de la politique et de son entrée en vigueur le 15 septembre 2014. La raison fournie était de mieux harmoniser les heures de travail aux occasions d’affaires et pour répondre aux besoins des contribuables. Lorsque la politique est entrée en vigueur, elle a limité sa capacité à demander des changements de ses heures de travail.

27        Le 24 juin 2014, Mme Walker a tenu une réunion générale spéciale pour les membres de sa section locale afin de discuter des approches officielles et informelles pour réagir aux frustrations associées à la récente annonce de la politique. Ses membres n’ont pas réagi de manière positive à la nouvelle.

28        Selon le procès-verbal de cette assemblée générale extraordinaire, Mme Walker [traduction] « […] a expliqué aux membres que, pendant ce processus, la consultation demandée par le Syndicat portait sur l’acceptation du changement et la présentation d’avis sur la manière dont ces renseignements seraient communiqués aux employés ». Ce procès-verbal indique également que la direction n’a pas demandé l’avis de la plaignante avant de changer les heures de travail.

29        Le 6 juillet 2014, Mme Walker a envoyé un courriel à M. Estey, dans lequel elle communiquait les préoccupations et les frustrations des membres de la section locale relatives à la politique. Elle a remis en question la justification des « occasions ratées », en précisant que les membres étaient frustrés et fâchés par cette justification, puisqu’on leur avait dit que la production de l’équipe était exceptionnelle et que les besoins des contribuables étaient adéquatement remplis. Elle a également indiqué que le BSF de Sydney, N.-É., avait efficacement géré une heure de début de 7 h pour les employés, en termes de couverture de supervision et de préoccupations relatives à la santé, la sécurité et la sûreté pour une très longue période.

30        Elle a également indiqué à quel point elle avait été déçue que l’agent négociateur n’ait pas été consulté plus tôt dans le processus de prise de décision, alors que l’effet sur certains employés était drastique, puisque l’équilibre entre leur vie professionnelle et personnelle était touché. D’autres étaient touchés par les restrictions et les limitations prévues par leur convention collective. En général, l’effet majeur sur le moral aurait pu être évité, si une approche consultative avait été utilisée lorsque le changement a été envisagé, au moment de la prise de décision.

31        Le 7 juillet 2014, M. Estey a répondu au courriel de Mme Walker. Il a indiqué que, puisque la direction effectuait une analyse régionale, elle a consulté les représentants régionaux des deux agents négociateurs. Les consultations ont eu lieu, les préoccupations possibles des employés ont été effectivement discutées et la défenderesse a réagi à la consultation et à la représentation. Par conséquent, il a affirmé qu’il était erroné d’affirmer qu’il n’y avait pas eu de consultation des agents négociateurs ou que leur avis n’avait pas été demandé.

32        Lorsqu’on a demandé à M. Estey quand la plaignante avait été contactée, il a expliqué qu’il n’y avait pas eu de réunion officielle en 2013. Il a parlé avec Doug Gaetz, le vice-président régional, Atlantique (SEI), à la fin de mars ou au début d’avril 2014, M. Gaetz a indiqué son mécontentement relatif à la politique.

33        M. Estey a précisé que, lorsqu’ils se sont parlé, M. Gaetz comprenait le pouvoir de la direction d’établir les heures de travail, mais il n’a pas dit qu’il soutenait cette position.

34        Stacey MacNeil, une agente de recouvrement des SCGC, a témoigné que, en octobre 2008, elle a demandé un horaire de travail comprimé, qui lui a été accordé. Elle ne se souvenait pas que la défenderesse lui ait demandé une raison pour sa demande. Elle travaillait de 7 h à 16 h. En 2014, elle travaillait selon un horaire comprimé depuis six ans. Elle a fait d’autres demandes semblables par la suite, qui ont été accordées. Son horaire variait de 7 h 30 à 16 h 30. Travailler selon un horaire comprimé était très important pour son équilibre entre la vie professionnelle et personnelle, puisqu’elle devait voyager une heure pour se rendre au travail et pour en revenir et qu’elle devait souvent reconduire des membres de sa famille à des rendez-vous.

35        Après que les nouvelles heures de travail ont été mises en œuvre, elle a demandé une heure de début de 7 h ou de 7 h 30, mais sa demande a été rejetée en raison de la restriction selon laquelle les heures de travail pouvaient seulement commencer à 8 h. Cela a été très difficile pour elle, puisqu’elle a dû réorganiser son transport et ses rendez-vous. Par conséquent, elle a présenté un grief.

36        Wade Denny est un agent de l’unité des non-déclarants des SCGC au BSF de Halifax, en N.-É., et il a travaillé pour la défenderesse pendant plus de 20 ans. Il a indiqué qu’il avait effectué des heures de travail variables pendant quelques années, selon un horaire de 7 h à 16 h. Il a indiqué qu’il n’avait pas de problèmes à ce que ses demandes soient approuvées et que la défenderesse ne lui avait pas demandé de motifs. Il a indiqué que l’heure de début flexible était très importante pour lui, puisqu’il se déplaçait avec sa femme au travail. Elle travaille de 7 h à 16 h à la Division de la vérification de la défenderesse, et ses heures ne seraient pas changées. Et le jour supplémentaire était utile pour prévoir des rendez-vous pour ses enfants.

37        Lorsqu’il a entendu parler de la politique, il s’est fâché et n’en voyait pas la nécessité; cela ne faisait pas de sens selon lui. Son travail était entièrement la compilation de renseignements. Seule une petite partie de son travail (5 à 10 %) comprend la communication avec des contribuables. Selon la nouvelle politique, il devait aller travailler une heure plus tôt ou voyager dans une deuxième voiture ou en transports en commun, les deux étant peu pratiques et présentant une dépense. Par conséquent, il a présenté un grief. Dans la lettre qui l’accompagnait, il indiquait que ses collègues et lui-même avaient eu la capacité de travailler des horaires flexibles aussi longtemps qu’ils ont travaillé pour la défenderesse. De plus, sa demande pour un horaire de 7 h à 16 h a été rejetée le 15 septembre 2016, sans motifs. Il n’était plus capable de travailler un horaire comprimé et devait utiliser un congé de maladie ou un congé annuel pour tenir compte des rendez-vous de ses enfants. Il a présenté un autre grief le 16 septembre 2014.

38        Voici quelques autres exemples de demandes rejetées :

• Une employée a demandé un horaire comprimé pour participer à un cours continu. Elle a reçu la réponse suivante : [traduction] « L’heure de début est à 8 h. Aucune exception, malheureusement. »
• Un autre employé a demandé un horaire comprimé de 7 h à 16 h 30, mais il a également été rejeté, pour la raison suivante : [traduction] « En raison du changement de nos heures normales de travail visant l’optimisation de nos programmes de travail, je rejette vos heures de travail de 7 h à 16 h 30, heure de l’Atlantique. Vos heures devront être prévues entre 8 h et 17 h, heure de l’Atlantique. »
• Une autre employée a demandé un horaire de travail de 8 h à 17 h 30 pour s’adapter aux services de garde, mais sa demande a également été rejetée, en ces termes : [traduction] « Le nombre maximum d’heures par jour est de 8,5 heures. Désolé, ce n’est pas permis. »

39        Tod Burke est un négociateur pour la défenderesse. Il a témoigné que la direction avait fourni une réponse écrite appropriée au sujet de la politique aux employés, conformément à la clause 25.07a) de la convention collective. De plus, il a indiqué que le nouvel horaire respectait les exigences d’horaires mobiles entre les heures de 7 h et 18 h, conformément à la clause 25.08 de la convention collective. Par conséquent, de 8 h et 17 h 30, un horaire mobile pouvait être arrangé. Un employé ne peut pas demander d’horaire en dehors de la fenêtre de 8 h à 17 h. C’était permis avant le 15 septembre 2014, mais pas après.

40        M. Burk a témoigné que, selon sa compréhension, si quelque chose n’est pas visé par la convention collective, l’employeur peut le changer. Si une modalité est visée par la convention collective, elle ne peut pas être modifiée.

41        Derrick Simm, directeur des programmes, travaille pour la défenderesse depuis juin 1992. Il a fait référence à une présentation préparée par son équipe intitulée [traduction] Heures de travail de la gestion des créances dans les BSF en juin 2014. Le contexte de la mise en œuvre de la politique y était présenté à la page 3 et est reproduit ci-dessous :

[Traduction]

• Les changements de la prestation de programmes, y compris la création des inventaires nationaux, signifient que l’Atlantique est en position de prendre davantage de travail national.
• La restructuration récente des charges de travail des BSF en Atlantique a suscité une discussion relative aux heures de travail, l’innovation et les économies.
• La gestion à distance en raison de la réorganisation récente soulignait les incohérences de pratique entre les bureaux.
• En conséquence des changements, le DA a commencé à explorer la prestation de service et les heures de travail.

42        M. Simm a également fait référence au document intitulé [traduction] Plan de communication et calendrier de mise en œuvre suggérés sur les heures de travail des SCGC, qui contient le calendrier des réunions et des communications en ce qui concerne la mise en œuvre de la politique sur les heures de travail.

43        Dans un courriel du 12 juin 2014, M. Simms a indiqué qu’un examen du programme de la gestion des créances a été effectué en juillet 2013. On a remarqué qu’il y avait des différences dans les heures de travail entre les BSF. Par conséquent, on a décidé que les heures de travail devaient être harmonisées, afin d’harmoniser la prestation de services aux contribuables dans d’autres régions.

44        On a également indiqué que les heures admissibles pour les communications, généralement pour les agents de recouvrement des créances, à Terre-Neuve, en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick, commençaient toutes à 8 h. Cependant, les heures de fin différaient légèrement. Elles étaient à 22 h à Terre-Neuve, 21 h en Nouvelle-Écosse et 20 h au Nouveau-Brunswick.

45        Le 11 décembre 2014, M. Gaetz a écrit à M. Estey pour l’informer du point de vue de la plaignante selon lequel le refus de la défenderesse d’envisager d’accorder des horaires de travail mobiles et comprimés en raison de la nouvelle politique pour les employés des SCGC de la région de l’Atlantique violait la disposition sur le gel prévu par la loi et que, si la politique n’était pas annulée, une plainte de pratique déloyale de travail serait présentée devant la Commission. M. Estey a répondu en ces termes dans un courriel en date du 16 décembre 2014 :

[Traduction]

[…]

Je dois admettre ma surprise que vous caractérisez la mise en place des paramètres pour les heures de début et de fin en tant que « refus d’envisager d’accorder des horaires de travail mobiles et comprimés ». Depuis ma première consultation avec vous à la mi-mai, et puisque la proposition originale a été modifiée en conséquence de vos interventions, j’ai indiqué assez clairement que les nouveaux paramètres comprennent de la mobilité et que toute demande légitime de mesures d’adaptation devra être considérée. (Sans mentionner les assurances que je vous ai données relativement à vos préoccupations sur les travailleurs de l’examen des comptes de fiducie et les réunions matinales à la demande des contribuables.)

Les nouveaux paramètres respectent les paramètres existants de la convention collective – et le seul « refus » de fait prévu par cette décision est qu’un horaire « super comprimé » n’est pas possible… mais je ne vois aucune clause de la convention collective qui précise qu’un horaire « super comprimé » est un droit.

46        Ainslea Cardinal, la commissaire adjointe de la région de l’Atlantique de la défenderesse a remplacé M. Estey en janvier 2015. Elle a expliqué que chaque bureau était différent, que chacun ouvrait à des heures différentes, à partir de 7 h, et que certains pouvaient être ouverts jusqu’à 18 h.

47        Le 27 mai 2016, elle a envoyé un courriel aux directeurs des bureaux fiscaux et les a informés qu’une décision avait été prise pour supprimer les restrictions sur les heures de travail des employés qui travaillaient aux postes suivants : les examinateurs des comptes en fiducie, les vérificateurs de la conformité de l’employeur, les agents de conformité de l’examen des comptes de fiducie et les chefs d’équipe des équipes d’examen des comptes de fiducie. Le motif était que [traduction] « […] la majorité de ces charges de travail demandent des communications avec le client et, en fonction d’un examen plus poussé, on avait l’impression que leur différence est grande ou très différente des autres charges de travail des SCGC afin de justifier ce changement ».

48        Mme Cardinal a indiqué que la question avait été examinée après de nombreuses audiences de griefs. À partir de mai 2016, les heures de début pouvaient être aussi tôt que celles proposées et pouvaient être approuvées. Les horaires de travail mobiles et comprimés étaient disponibles pour ces employés.

IV. Résumé de l’argumentation

A. Pour la plaignante

49        La plaignante observe que la défenderesse a violé la disposition sur le gel prévu par la loi. Elle a institué la politique d’une manière qui rejette les demandes d’horaires mobiles et variables, tous deux étant explicitement prévus par la convention collective. La défenderesse a plutôt délivré une affirmation générale selon laquelle le pouvoir de changer les heures de travail relevait de ses droits de gestion et d’une négation générale qui contrevient à la Loi.

50        Avant le 15 septembre 2014, un nombre important d’employés a demandé des heures mobiles et des horaires de travail comprimés, qui étaient habituellement approuvés. Les témoins de la défenderesse ont confirmé que les nouvelles heures de travail étaient, en fait, un changement.

51        La défenderesse a refusé les demandes d’heures mobiles au motif qu’un horaire comprimé ne pouvait pas dépasser 8,5 heures par jour. Elle se fiait à sa politique pour refuser les demandes, même lorsqu’une réponse donnée était une continuation des heures de travail actuelles de l’employé qui présente la demande ou lorsqu’une demande était présentée à des fins de mesure d’adaptation.

52        Selon la plaignante, la défenderesse devait continuer la tendance, assurant la « poursuite des activités normales ». Les employés avaient des attentes raisonnables selon lesquelles leurs horaires de travail mobiles et comprimés continueraient d’être approuvés, comme ils l’étaient par le passé. Il n’y avait pas de manquement dans les niveaux de productivité avant ou après. De plus, les charges de travail nationales étaient en place bien avant le début de la période de gel.

53         La plaignante maintient également que, même si la défenderesse a fourni un préavis de la politique, cela ne la relève pas de son obligation de traiter les changements à la convention collective par le processus de négociation; pas plus que ça n’excusait la conduite de mauvaise foi de la défenderesse lorsqu’elle a contourné ce processus en introduisant les changements de manière unilatérale.

B. Pour la défenderesse

54        La défenderesse soumet que, dès le jour où l’avis de négociation a été signifié, elle avait le droit de déterminer ses heures d’opérations et d’établir les heures de travail. Elle conserve ces droits de la direction. Les droits sont préservés et continus (voir UCCO-SACC-CSN c. Conseil du Trésor, 2004 CRTFP 38 et Cloutier c. Agence du revenu du Canada, 2009 CRTFP 3).

55        Les considérations et les exigences opérationnelles ont été prises en compte lorsque la politique a été mise en œuvre, comme le volume des charges de travail nationales, l’harmonisation des heures de travail visant à améliorer la prestation de services aux contribuables dans d’autres régions, de meilleurs moyens d’assurer la prestation des programmes de la défenderesse et le maintien des mêmes heures de travail entre l’ensemble des programmes pour assurer l’équité entre les employés, la couverture de santé et de sécurité et la cohésion continue des équipes.

56        La défenderesse affirme qu’elle a accordé aux employés un préavis écrit de 60 jours le 12 juin 2014, lorsqu’elle a affirmé que les nouvelles heures devaient commencer le 15 septembre 2014. Par conséquent, cela était supérieur à l’avis de sept jours requis.

57        Elle soumet qu’il y avait un processus en cours sur lequel elle avait travaillé pendant quelque temps. Elle doit gérer ses opérations. De plus, elle maintient qu’elle n’est pas sûre qu’une vraie tendance ou pratique ait été démontrée. Elle a toujours été capable de nier les demandes.

58        La défenderesse renvoie à la Loi sur l’Agence du revenu du Canada (L.C. 1999, ch. 17), en particulier à l’article 6, à l’égard des pouvoirs, obligations et fonctions du ministre; l’alinéa 30(1)d), qui précise que la défenderesse a compétence dans les domaines relevant de « […] la gestion de ses ressources humaines, notamment la détermination de ses conditions d’emploi […]»; et l’alinéa 51(1)a), relativement à la gestion des ressources humaines, qui précise que la défenderesse peut « […] déterminer les effectifs qui lui sont nécessaires et assurer leur répartition et leur bonne utilisation […]». De plus, la Loi de l’impôt sur le revenu (L.R.C. (1985), ch. 1 (5^e suppl.); LIR) indique également que la défenderesse recueille les créances et sert le public.

59        Selon la défenderesse, pour l’exercice de ses droits de gestion et son pouvoir prévu par la loi, elle a déterminé les heures pour les BSF de sa région de l’Atlantique. Les heures de travail mises en œuvre le 15 septembre 2014 reflétaient encore les dispositions présentées à la clause 25.06 de la convention collective, soit entre 7 h et 18 h, et prévoyaient encore 7,5 heures de travail.

60        De plus, les décisions opérationnelles n’ont pas violé de modalités d’emploi, puisque la défenderesse a conservé son pouvoir de gérer et d’exercer ses opérations comme d’habitude. Son point de vue est que, même si un avis de négociation a été signifié, les opérations se poursuivent et qu’elle ne doit pas être tenue de rester complètement immobile. Interpréter la disposition sur le gel prévue par la loi comme le propose la plaignante serait déraisonnable et injuste pour la défenderesse si elle ne peut pas continuer de mener ses opérations d’une manière qui lui permet de servir efficacement le public et d’exercer ses opérations.

61        En ce qui concerne l’allégation de négociation de mauvaise foi, la défenderesse affirme qu’elle a dépassé l’exigence de fournir un préavis de la politique. Même si la question n’était pas visée par la clause 25.11 de la convention collective pour les questions qui nécessitent une consultation, la défenderesse a continué de discuter de la question avec la plaignante aussi tôt que mai 2014 et elle a même modifié la politique initialement envisagée après la discussion.

V. Motifs

62        Il y a deux questions à traiter : 1) si la défenderesse a violé son obligation de négocier de bonne foi; 2) si ça violait la disposition sur le gel prévu par la loi.

A. L’obligation de négocier de bonne foi

63        Ayant entendu les parties et avoir pris la preuve en considération, je suis d’avis que l’allégation de négociation de mauvaise foi est liée à la disposition sur le gel prévu par la loi. Les articles 106 et 107 de la Loi sont distincts et servent des fins différentes.

64        L’article 106 de la Loi indique précisément que l’agent négociateur et l’employeur doivent commencer à négocier et faire tous les efforts raisonnables pour conclure une convention collective :

106 Une fois l’avis de négociation collective donné, l’agent négociateur et l’employeur doivent sans retard et, en tout état de cause, dans les vingt jours qui suivent ou dans le délai éventuellement convenu par les parties :

a) se rencontrer et entamer des négociations collectives de bonne foi ou charger leurs représentants autorisés de le faire en leur nom;

b) faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective.

65        Dans Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369 (QL), aux paragraphes 41 à 43, la Cour suprême du Canada a indiqué que l’obligation de négocier de bonne foi a une composante subjective et une composante objective. Entamer des négociations est considéré comme une norme subjective alors que faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective est une norme objective. Ainsi :

41 […] Dans le contexte du devoir de négocier de bonne foi, chaque partie doit s’engager à chercher honnêtement à trouver un compromis. Les deux parties doivent se présenter à la table des négociations avec de bonnes intentions.

42 L’alinéa 50a) du Code canadien du travail prévoit une double obligation. Non seulement les parties doivent négocier de bonne foi, mais encore elles doivent faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective. Les deux éléments sont d’égale importance et une partie déroge à cette disposition si elle ne remplit pas les deux obligations. Il peut fort bien y avoir des exceptions mais, en règle générale, l’obligation d’entamer des négociations de bonne foi doit être appréciée selon une norme subjective alors que celle de faire tout effort raisonnable pour conclure une convention doit être évaluée selon une norme objective, le Conseil prenant en considération les normes et pratiques comparables dans le secteur d’activités. C’est la deuxième partie de l’obligation qui empêche une partie de se dérober en prétendant qu’elle tente sincèrement de conclure une entente alors qu’objectivement ses propositions sont tellement éloignées des normes acceptées dans le secteur d’activités qu’elles doivent être tenues pour déraisonnables.

43  Aux termes du sous-al. 50a)(ii), les parties doivent « faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective ». Par conséquent, présenter une proposition ou adopter une position inflexible alors que l’on devrait savoir que l’autre partie ne pourra jamais l’accepter constitue nécessairement un manquement à cette obligation. Comme la notion d’« effort raisonnable » doit être appréciée objectivement, le Conseil doit déterminer, en fonction des normes du secteur d’activités, si d’autres employeurs ont refusé d’insérer une clause type d’arbitrage des griefs dans une convention collective. S’il est de notoriété publique que l’absence d’une telle clause serait inacceptable pour tout syndicat, alors il n’est pas possible d’affirmer qu’une partie comme l’appelante en l’espèce a négocié de bonne foi […]

66        Les parties ont commencé à négocier, mais n’ont pas encore atteint une impasse. La plaignante prétend que, lorsqu’elle a mis œuvre la politique, la défenderesse a fait preuve de négociation de mauvaise foi. Cependant, j’estime que la preuve est directement traitée par la disposition sur le gel prévu par la loi. La Loi interdit la modification des modalités d’emploi qui peuvent être comprises dans une convention collective.

67        La plaignante ne s’est pas acquittée de son fardeau. Il n’y a pas de preuve devant moi qui indique qu’il y a eu négociation de mauvaise foi. Par conséquent, je conclus que la défenderesse n’a pas violé l’article 106 de la Loi.

B. La violation de la disposition sur le gel prévu par la loi

68        Conformément à la disposition sur le gel prévu par la loi, après que l’avis de négociation a été signifié, la défenderesse ne peut pas unilatéralement modifier une modalité d’emploi dans les cas suivants :

• elle a trait aux employés de l’unité de négociation visée par l’avis;
• elle peut être incluse dans une convention collective;
• elle était en vigueur le jour auquel l’avis de négociation a été signifié (voir Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor, 2016 CRTEFP 107).

69        La disposition sur le gel prévu par la loi stipule que ce gel est en place du moment de la signification de l’avis de négociation au moment auquel une convention collective est conclue relativement à cette modalité, une décision arbitrale est rendue ou une grève peut être déclarée ou autorisée. Cette section vise non seulement les modalités déjà comprises dans la convention collective, mais également celles qui « peuvent » être comprises.

70        Comme cela est indiqué dans La Reine c. Association canadienne du contrôle du trafic aérien, [1982] 2 C.F. 80 (C.A.), l’objet de la disposition sur le gel prévu par la loi est de maintenir le statu quo. Cela signifie que, lorsque l’avis de négociation est signifié, la relation d’emploi en ce qui concerne les modalités d’emploi qui existaient avant que l’avis ait été signifié doit être préservée. Par conséquent, la disposition sur le gel prévu par la loi stipule que, s’il existe des modèles établis dans la relation d’emploi, la défenderesse ne doit pas les modifier après avoir signifié l’avis de négociation. Par conséquent, la défenderesse est régie par l’approche de la « poursuite des activités normales » (voir Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor, 2013 CRTFP 46).

71        La Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) a décrit cette approche dans Spar Aerospace Products Limited v. Spar Professional and Allied Technical Employees’ Association, [1979] 1 Can LRBR 61, à la page 68, en ces termes :

[Traduction]

L’approche de la poursuite des activités normales ne signifie pas qu’un employeur ne peut continuer de gérer ses activités. Elle signifie simplement qu’un employeur doit continuer de gérer ses activités conformément aux habitudes établies avant les circonstances ayant mené au gel, fournissant ainsi un point de départ clair pour la négociation et éliminant l’effet de « douche froide » qu’un retrait d’avantages attendus aurait sur la représentation des employés par un syndicat. Le droit de gestion est maintenu, qualifié uniquement par la condition que les opérations soient gérées de façon habituelle.

72        L’approche de l’« attente raisonnable » doit également être considérée. Comme cela est indiqué dans Association canadienne des employés professionnels c. Conseil du Trésor (ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux), 2016 CRTEFP 68, « […] les employés s’attendraient à ce que l’employeur poursuive ses pratiques normales pendant la période de gel prévu par la loi. […] La poursuite des activités normales de l’employeur dans la détermination des heures de travail inclut les attentes des [employés] ». Le fait qu’une pratique ne soit pas comprise dans une clause d’une convention collective est sans importance.

73        En l’espèce, l’avis de négociation a été signifié en juillet 2012, et la politique a été mise en œuvre le 15 septembre 2014.

74        Les employés ont témoigné que, de 2008 à 2012, environ, ils avaient été capables de travailler des horaires de travail comprimés, variables et super-comprimés, pendant plusieurs années, avant le 15 septembre 2014. De plus, leurs demandes ont toujours été approuvées sans qu’ils aient à fournir quelconque raison. De telles heures flexibles ont contribué à l’équilibre entre la vie professionnelle et personnelle pour plusieurs employés. Lorsque la politique est entrée en vigueur le 15 septembre 2014, les demandes des employés ont été rejetées, sans justification. Ils devaient faire de nouvelles ententes en ce qui concerne le transport, les soins des enfants, leur conduite à des rendez-vous, etc.

75        La défenderesse a expliqué qu’elle était en train de passer à une charge de travail nationale depuis au moins 2009 ou 2011. Pour augmenter la productivité, elle devait changer ses heures de travail pour qu’elles commencent à 8 h, de manière à correspondre à l’heure d’ouverture de la communauté des affaires. Elle estimait que le faire était dans ses droits de gestion, conformément à la convention collective, la LARC et la LIR. Par conséquent, elle estime qu’il ne pouvait pas y avoir de violation de la disposition de gel prévu par la loi.

76        La preuve démontre que la plaignante a été mise au courant de la décision de mettre en œuvre la politique, soit que les horaires de travail devaient être entre 8 h et 17 h 30, en mai 2014. Elle avait réussi à obtenir une heure de début plus matinale que celle de la proposition originale de la défenderesse, mais elle n’était toujours pas heureuse de la décision.

77        On a démontré que, avant le mois de septembre 2014, les employés étaient capables de demander des horaires de travail flexibles et super comprimés pendant des années et que leurs demandes étaient approuvées. Par conséquent, une tendance a été établie. Lorsque l’avis de négociation a été signifié, il était raisonnable que les employés s’attendent que cette pratique se poursuive.

78        Ce cas diffère de celui présenté dans Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor, 2016 CRTEFP 107, dans lequel la décision de l’employeur était le résultat d’un examen des services d’urgence qui avait commencé avant la signification de l’avis de négociation. Une étude avait été menée avant la signification de l’avis et les employés avaient été informés que « [l]es horaires de poste des membres de l’équipage […] allaient demeurer inchangés [traduction] « jusqu’à nouvel ordre » […] ».

79        Compte tenu que l’étude avait commencé avant que l’avis soit signifié et du fait que les employés avaient été informés que leurs heures de travail changeraient à un moment, et cela [traduction] « jusqu’à nouvel ordre », le syndicat et les employés ne pouvaient pas raisonnablement s’attendre à ce que leurs fonctions et leurs horaires de poste ne soient pas modifiés. Comme cela était indiqué au paragraphe 52 de cette décision « […] au moment où l’avis de négocier a été donné, toute tendance qui existait relativement à l’exploitation du NFAC Firebird était déjà déstabilisée et on ne pouvait pas s’attendre à ce qu’elle se poursuive ».

80        Il n’y a pas de preuve devant moi qui suggère qu’en raison du passage à une charge de travail nationale, la défenderesse changerait ses heures de travail. Il semblerait que, seulement en 2013, M. Estey a indiqué que les heures de travail devraient être harmonisées pour améliorer la prestation de services aux contribuables dans d’autres régions. Le courriel de M. Simm du 12 juin 2014 confirmait également qu’un examen avait été entrepris en juillet 2013, qui était bien après la signification de l’avis de négociation. Par conséquent, la défenderesse n’a pas suivi la [traduction] « poursuite de ses activités normales » lorsqu’elle a mis en œuvre la politique.

81        Le fait que des horaires de travail super comprimés et mobiles ne sont pas précisément établis dans la convention collective n’est pas pertinent. Il reste que, lorsque l’avis de négociation a été signifié, une modalité d’emploi était en vigueur et pouvait être comprise dans la convention collective.

82        De plus, comme la Commission l’a précisé dans Association canadienne des employés professionnels, aux paragraphes 136 et 137, l’employeur ne peut pas affirmer qu’il avait le droit de modifier les heures de travail, conformément à la législation, puisque cela rendrait inutile la protection accordée par la disposition de gel prévu par la loi et pourrait mener à une interprétation absurde de la Loi :

136 L’argument de l’employeur selon lequel il avait le droit de modifier les heures de travail en vertu des principes énoncés dans la Loi sur la gestion des finances publiques, et que ce pouvoir se poursuivait durant la période de gel, ne peut être retenu pour justifier sa décision de forcer les traducteurs parlementaires à travailler le soir afin de bénéficier du supplément de rémunération.

137 Accepter cet argument viderait la protection accordée à l’article 107 de la Loi de son sens et pourrait mener à une interprétation absurde de la Loi.Cela voudrait donc dire qu’il ne pourrait jamais y avoir de violation au gel prévu par la Loi de par l’existence même des pouvoirs résiduels de l’employeur. Tel qu’il a été établi par la jurisprudence, ce n’était pas l’intention du législateur. Cette protection a pour but d’assurer une négociation ordonnée entre les parties, une négociation d’égal à égal et des relations de travail paisibles pendant la période de gel statutaire. Une telle interprétation permettrait à l’employeur de prendre des actions qui pourraient déséquilibrer cette relation et, par conséquent, violer ce que l’article 107 cherche à protéger.

83        Selon la preuve, je conclus que les heures de travail ont été modifiées après que l’avis de négociation a été signifié.

84        Pour ces motifs, je conclus que la défenderesse a violé la disposition de gel prévu par la loi. La Commission rend l’ordonnance qui suit :

VI. Ordonnance

85        La plainte est accueillie en partie.

86        La Commission déclare qu’il n’y a pas eu de violation de l’article 106 de la Loi.

87        La Commission déclare que la défenderesse a violé l’article 107 de la Loi (la disposition de gel prévu par la loi).

88        J’ordonne à la défenderesse qu’elle cesse de transgresser la convention collective.

89        La Commission ordonne à la défenderesse qu’elle affiche cette décision sur sa page intranet principale et dans des endroits bien visibles dans tous les milieux de travail où il est le plus vraisemblable qu’elle soit vue par les employés de l’unité de négociation pour une période de 60 jours commençant au plus tard deux semaines après la date de la présente décision.

90        La défenderesse doit produire auprès de la Commission, aussitôt qu’elle le pourra, une déclaration selon laquelle elle a respecté l’ordonnance de la présente décision.

Le 26 juillet 2017.

Traduction de la CRTESPF

Michael McNamara,
une formation de la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral