Décisions de la CRTESPF

Dossier : 166-20-27336 Loi sur les relations de travail Devant la Commission des relations dans la fonction publique de travail dans la fonction publique ENTRE JOHN MATTHEWS fonctionnaire s’estimant lésé et LE SERVICE CANADIEN DU RENSEIGNEMENT DE SÉCURITÉ employeur Devant : J. Barry Turner, commissaire Pour le fonctionnaire s’estimant lésé : Shawn Minnis, avocat Pour l’employeur : Gérard Normand, avocat Affaire entendue à Ottawa (Ontario), du 10 au 14 décembre 1998.

DÉCISION M. John Matthews était employé par le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) à titre d’agent principal (niveau 8), Direction de l’administration et des finances, Direction générale des politiques et des systèmes jusqu’à sa présumée mise en disponibilité le 1 er avril 1996. J’ai entendu en arbitrage, en novembre et décembre 1996, son grief initial concernant son licenciement par le SCRS. Dans la décision que j’ai rendue le 5 mars 1997 j’ai conclu que, même si le SCRS avait agi de mauvaise foi lorsqu’il avait licencié le fonctionnaire, il convenait d’accorder des dommages-intérêts à M. Matthews au lieu de le réintégrer. Je lui ai accordé 70 000 $. M. Matthews a présenté une demande de révision judiciaire de ma décision; le juge Richard, Section de première instance de la Cour fédérale, a ordonné ce qui suit le 8 décembre 1997 (dossier de la Cour T-623-97) : [Traduction] La partie de la décision de l’arbitre qui fixe le montant des dommages-intérêts accordés au requérant est annulée et la Cour ordonne à l’arbitre de déterminer de nouveau le montant des dommages-intérêts après avoir accordé au requérant et au défendeur la possibilité de présenter à l’arbitre des arguments et des preuves sur ce point particulier.

Ce qui suit est le résultat de l’audience subséquente concernant le montant des dommages-intérêts à attribuer à M. Matthews.

Résumé de la preuve 1. M. Matthews, qui est né le 18 avril 1948, est marié et a deux fils. En 1973 il s’est joint au ministère de la Consommation et des Corporations (MCC), Section de la comptabilité. En mars 1989, il a été mis en disponibilité après 16 ans de service au Ministère. Le 30 octobre 1989, il est entré au service du SCRS.

M. Matthews a expliqué que le Programme d’encouragement à la retraite (PERA) était un incitatif qu’on offrait aux fonctionnaires pour qu’ils quittent la fonction publique fédérale à l’âge de 50 ans sans subir de pénalité du point de vue de la pension. Il savait en 1995 qu’on offrait le PERA pour une période de trois ans. Lorsqu’il a eu 50 ans en avril 1998, il aurait accepté cette offre. Il doit maintenant attendre d’avoir 60 ans, a-t-il ajouté, pour recevoir une pension non réduite. Lors de son licenciement le fonctionnaire gagnait annuellement 62 552 $.

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Décision Page 2 M. Matthews, un golfeur avide, a ajouté qu’un des avantages dont il bénéficiait lorsqu’il était au SCRS découlait de son adhésion au Buffalo Golf Club lequel avantage, apparemment, remontait à l’époque de la GRC; cela lui permettait de jouer au golf à divers clubs de golf de la région de la capitale nationale, et ce, à des taux considérablement réduits. Parfois, a-t-il dit, il pouvait économiser entre 40 et 45 $ par ronde de golf.

Le fonctionnaire s’estimant lésé a dit qu’après son licenciement il s’est astreint à une stricte routine en vue de se trouver un nouvel emploi. Il lui était difficile de trouver du travail à cause de son âge et de ses nombreuses années au sein de la fonction publique. Il a envoyé environ 75 demandes et il a touché, pendant 40 semaines, des prestations d’assurance-emploi totalisant environ 18 000 $.

Le fonctionnaire a témoigné que, puisqu’il avait perdu des prestations dentaires auxquelles il avait droit lorsqu’il travaillait au SCRS, sa femme l’a ajouté à son régime, ce qui lui coûtait environ 57 $. Celle-ci occupe un poste d’infirmière dans la fonction publique ontarienne. Il a en outre souscrit une politique collective d’assurance-vie temporaire de 100 000 $ auprès de l’Association canadienne des automobilistes (CAA), laquelle lui coûtait environ 1 500 $. Le taux a doublé lorsqu’il a eu 50 ans, a-t-il ajouté. La pièce G-3 montre les frais que le fonctionnaire a dû assumer au titre de l’assurance-soins dentaires et de l’assurance-vie.

En décembre 1997, M. Matthews a commencé à travailler à titre de fonctionnaire nommé pour une période déterminée (six mois) à Agriculture et Agroalimentaire Canada; il y travaillait au bureau de la comptabilité à titre de FI-2 et touchait 49 500 $. Son contrat a été prolongé jusqu’au 31 mars 1999 au salaire de 51 000 $. En tant que fonctionnaire nommé pour une période déterminée il bénéficie d’avantages réduits et ne souscrit à aucun régime de soins dentaires ou de soins de santé, mais il doit verser des cotisations au régime de retraite.

Le fonctionnaire a reconnu la pièce G-1 comme étant l’état des frais juridiques qu’il avait dû lui-même assumer jusqu’à la date de la présente audience, lesquels totalisent 36 093,17 $. Au début de l’audience, M e Minnis m’a informé que le total atteindrait vraisemblablement 45 000 $.

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Décision Page 3 M. Matthews a lu une déclaration décrivant comment la perte de son emploi l’avait affecté, ainsi que sa famille et ses amis, et les effets que cela avait eus sur sa situation financière et ses perspectives d’emploi. Quatre de ses anciens collègues du SCRS ont bénéficié du PERA, mais pas lui. Le fonctionnaire a reconnu une analyse des prestations de retraite qu’il avait perdues, laquelle avait été préparée par un actuaire, M. Guy Martel de la firme Welton, Beauchamps, Parent Inc. (pièce G-2).

En contre-interrogatoire, M. Matthews a précisé que lorsqu’il a été mis en disponibilité en 1989 il pouvait exercer l’option de placement assortie d’un montant forfaitaire équivalant à six mois de rémunération et d’avantages sociaux en remplacement de la période de préavis, ou il aurait pu travailler pour un autre ministère dans un emploi autre que la vérification. Il a décidé d’accepter le montant forfaitaire. À l’époque, il a placé sa pension dans un REER autogéré et a transféré ces fonds au régime de retraite du SCRS en octobre 1989. Lorsqu’il a quitté le SCRS, M. Matthews dit avoir reçu 7 193,19 $ en indemnité de départ et 4 258,37 $ en vacances payées (voir la pièce E-1). Il croit se rappeler que le régime de soins dentaires du SCRS remboursait 90 % des frais lorsqu’il a commencé à y travailler et 80 % à son départ; l’assurance (vie, invalidité et mutilation) offerte par le SCRS lui coûtait annuellement 500 $ environ. Il est maintenant assuré par le régime familial dont sa femme bénéficie au travail, puisqu’en tant que fonctionnaire nommé pour une période déterminée à Agriculture Canada il n’a pas droit à certains avantages.

M. Matthews croit se rappeler que son adhésion au Buffalo Golf Club du SCRS lui coûtait 100 $ par année. Il a finalement dû abandonner son adhésion, et celle de sa femme, à deux clubs de golf privés au Kanata Lakes Golf Club.

Après son licenciement, le fonctionnaire ne pouvait présenter sa candidature qu’à des postes de la fonction publique offerts au public. Maintenant, à titre de fonctionnaire nommé pour une période déterminée, il peut postuler des emplois auxquels les fonctionnaires peuvent présenter leur candidature. M. Matthews a signalé qu’il n’avait été convoqué qu’à deux ou trois entrevues à la suite des 75 demandes qu’il avait envoyées.

Pendant le réinterrogatoire, le fonctionnaire a précisé que lorsqu’il a quitté le MCC il a reçu six mois de salaire et une indemnité de départ équivalant à 16 semaines

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Décision Page 4 de salaire; il a aussi transféré environ 70 000 $ dans un REER privé. Lorsqu’il s’est joint au SCRS, il a racheté ses années de service ouvrant droit à pension pour qu’il en soit tenu compte dans son régime de retraite du SCRS. Cela lui a coûté entre 75 000 $ et 80 000 $.

Lorsqu’il travaillait au SCRS, a-t-il ajouté, il pouvait combler l’écart entre son régime de soins dentaires et celui de son épouse. Il pouvait bénéficier du Buffalo Golf Club du SCRS entre 12 et 15 fois par année. Le maximum permis, croit-il, était de 20 fois par année.

M e Normand a produit la pièce E-1, le calcul des prestations de retraite et des avantages auxquels M. Matthews avait droit et qu’a préparée le 11 décembre 1998 M me Ginette Garneau, de la Section de la rémunération du SCRS. M e Minnis s’est opposé à la production de cette preuve, qu’il a jugée inéquitable pour deux raisons : premièrement, c’était la première fois qu’il voyait ce document, et deuxièmement, M e Normand avait en main l’analyse des prestations de retraite du fonctionnaire (pièce G-2) depuis juin 1998. Avant d’accepter que soit admise la pièce E-1, M e Minnis a demandé que M e Normand convienne de ce qui suit : (1) que M me Garneau n’est pas une actuaire; (2) que les chiffres fournis ne portent que sur les prestations de retraite non réduites et réduites à un moment précis;

(3) que les nombres sont calculés suivant les règles régissant la pension de retraite en vigueur en décembre 1998.

M e Normand en a convenu. Les parties ont passé l’après-midi de la première journée d’audience à tenter d’en arriver à un règlement de l’affaire. Elles n’y sont pas parvenues.

M e Normand a en outre produit un document du Conseil du Trésor intitulé « Comptabilisation centrale du passif relié à la réduction des effectifs pour l’exercice clos le 31 mars 1997 », document daté du 27 mars 1997 (pièce E-2) ainsi qu’un avis spécial daté du 10 juin 1997 intitulé « Fin du Programme d’encouragement à la retraite anticipée (PERA) » (pièce E-3).

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Décision Page 5 M e Minnis a produit un document que le fonctionnaire s’estimant lésé a reçu d’un certain M. Ron Easey, coordonnateur du Centre de ressources de la Commission de la fonction publique, et lequel contient des questions et réponses à propos du PERA (pièce G-4). Il a en outre confirmé auprès de M e Normand que quatre des anciens collègues du fonctionnaire s’estimant lésé, MM. Gagnon, Klein, Lapointe et Bussière, s’étaient tous prévalus du PERA depuis 1995.

M e Normand a reconnu que si M. Matthews avait continué de travailler au SCRS il aurait été admissible au PERA si on le lui avait offert, puisqu’il avait à son crédit plus de dix années de service dans la fonction publique. Ce fait était crucial à l’argumentation de M e Minnis, puisqu’il est mentionné dans le rapport actuariel de M. Martel (pièce G-2).

M e Normand a en outre reconnu que le fonctionnaire assumait seul les primes de son assurance-vie lorsqu’il était au SCRS, et que s’il avait continué de travailler au SCRS ses primes auraient été inférieures à celles qu’il avait dû payer pour des régimes privés, tel que l’indique la pièce G-3, puisque le SCRS offrait un taux collectif réduit.

Argumentation du fonctionnaire s’estimant lésé M e Minnis présente un cahier de jurisprudence comportant 23 onglets. Il soutient que, en vertu du paragraphe 97(4) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), je suis investi d’un pouvoir illimité pour imposer que soit prise n’importe quelle mesure à l’endroit du fonctionnaire s’estimant lésé. Le paragraphe 97(4) est ainsi libellé : (4) L’employeur prend toute mesure que lui impose une décision rendue à l’arbitrage sur un grief.

À l’appui de son argument, M e Minnis me renvoie à l’onglet 15, la décision qu’a rendue en 1970 la Commission dans l’affaire Alliance de la fonction publique du Canada et Conseil du Trésor (groupe Soutien technologique et scientifique — catégorie technique) (dossier de la Commission 161-2-24) concernant une plainte alléguant le défaut de la part de l’employeur d’appliquer une convention collective dans le délai prévu à l’article 56 (maintenant 57) de la LRTFP. Dans sa décision, la Commission a tenu compte de la portée du paragraphe 96(4) (maintenant 97(4)) de la LRTFP à la page 17 :

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Décision Page 6 [...] Il n’y a rien dans l’article 96(4) [maintenant 97(4)] qui puisse restreindre la mesure compensatrice qu’un arbitre peut ordonner [...]

Il me renvoie en outre à l’onglet 17, un arrêt dans lequel la Cour suprême du Canada s’est penchée sur la portée du pouvoir de redressement que confère à un arbitre le paragraphe 61.5(9) du Code canadien du travail (le Code). Dans Slaight Communications Inc. c. Davidson [1989] 1 R.C.S. 1038 le juge Lamer a fait les observations suivantes à page 1072 : [...] Alors même si je devais admettre que la version anglaise devrait prévaloir sur la version française, ce que je n’admets pas, je serais néanmoins d’avis que cette disposition est ambiguë et que la façon la plus rationnelle de l’interpréter consiste à dire que la présence du mot « like » dans cette version n’a pas pour effet de limiter le pouvoir général conféré à l’arbitre. Cette interprétation est d’ailleurs beaucoup plus conforme à l’économie générale du Code et en particulier au but de la division V.7 qui est d’offrir à l’employé non syndiqué un moyen de contester un congédiement qu’il juge injuste et parallèlement d’offrir à l’arbitre les pouvoirs nécessaires pour remédier aux effets d’un tel congédiement. L’article 61.5 est une disposition clairement réparatrice qui, de ce fait, doit être interprétée largement.

[Note de l’arbitre : Le paragraphe 61.5(9) du Code est maintenant la section XIV, Cas de congédiement injuste, paragraphe 242(4).]

M e Minnis soutient que le paragraphe 97(4) de la LRTFP est semblable au paragraphe 242(4) du Code qui confère à un arbitre le pouvoir d’indemniser intégralement un employé s’estimant lésé. Le paragraphe 242(4) du Code est ainsi libellé : (4) S’il décide que le congédiement était injuste, l’arbitre peut, par ordonnance, enjoindre à l’employeur :

a) de payer au plaignant une indemnité équivalant, au maximum, au salaire qu’il aurait normalement gagné s’il n’avait pas été congédié;

b) de réintégrer le plaignant dans son emploi; c) de prendre toute autre mesure qu’il juge équitable de lui imposer et de nature à contrebalancer les effets du congédiement ou à y remédier.

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Décision Page 7 Selon M e Minnis, à titre d’arbitre nommé en vertu de la LRTFP, j’ai des pouvoirs étendus afin d’indemniser intégralement le fonctionnaire en lui attribuant des dommages-intérêts importants, tel qu’il est indiqué à l’onglet 20, une décision rendue par un arbitre nommé en vertu du Code dans l’affaire George Willberg and Jo-Ann Trucking Ltd., Brooks, Alberta, (1982), dans laquelle on peut lire notamment ce qui suit aux pages 22 et 23 : [Traduction] Le point de départ est de reconnaître la théorie de l’« indemnisation intégrale » qui soutient l’article. L’article devrait être appliqué de façon à contrer l’injustice visée par cette disposition, à savoir le caractère inadéquat apparent de la mesure des dommages dans une action de congédiement injustifié intentée en common law. En common law, les principes sous-jacents à l’appréciation des dommages sont les suivants : premièrement, placer l’employé dans la situation où il aurait été si le contrat avait été exécuté et, deuxièmement, tenir pour acquis que l’employeur se serait acquitté de ses obligations de la façon la moins désavantageuse pour lui. Ces principes se traduisent par cet autre principe fondamental voulant que l’employé ne puisse recouvrer que les seules indemnités d’emploi auquel il a contractuellement droit pour la période de préavis légal pour mettre fin au contrat. Par conséquent, un arbitre ne peut attribuer d’indemnité à l’égard d’attentes raisonnables non fondées sur le contrat, ni pour les pertes subies après la période de préavis, nonobstant le fait que ces pertes puissent être attribuables au congédiement injustifié. La règle à appliquer en common law est décrite avec discernement dans G. England, « Recent developments in wrongful dismissal laws and some pointers for reform » (1978), 16 Alta. L. Rev. 470, p. 491-495. Afin de remédier à cette injustice, l’alinéa 61.5(9)c) devrait être appliqué de façon à « indemniser intégralement » l’employé des conséquences du congédiement, c’est-à-dire le dédommager des pertes réelles qu’il a subies à la suite du congédiement illégal. Cette théorie de l’« indemnisation intégrale », bien qu’elle ne soit pas toujours explicitement reconnue, sous-tend clairement les décisions remédiatrices de la plupart des arbitres.

En ce qui concerne mon choix de redressement, M ma décision antérieure dans cette affaire quand aux motifs pour lesquels j’ai conclu que le SCRS était responsable de ce que M l’employeur » lorsque celui-ci a licencié M. Matthews, surtout que j’ai décidé de ne pas le réintégrer. Il me renvoie à une sentence arbitrale rendue en Ontario dans l’affaire

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e Minnis me demande de revoir e Minnis qualifie de « mauvaise foi de

Décision Page 8 Tenant Hotline and Peters and Gittens (1983), 10 L.A.C. (3d) 130, à la page 139, où l’on peut lire ce qui suit (onglet 18) : [Traduction] À vrai dire, le droit à un emploi continu est normalement une prétention légale beaucoup plus tangible et valable sous le régime d’une convention collective que ce ne fut jamais le cas en vertu d’un contrat d’emploi individuel, et, par conséquent, le renvoi d’un employé (spécialement un employé qui a eu un rendement satisfaisant par le passé) est un fait qualitativement plus grave et plus préjudiciable que ce ne serait le cas en common law. C’est pourquoi, depuis les tous débuts de l’arbitrage en matière de travail, les arbitres ordonnent de façon routinière la réintégration ainsi que l’indemnisation. La clause du « motif valable » a fourni aux employés le genre de sécurité d’emploi qui leur manquait en common law. Aujourd’hui cette réponse est si bien inscrite dans la jurisprudence que la British Columbia Labour Relations Board a récemment affirmé que (sauf dans les circonstances les plus exceptionnelles) il irait à l’encontre des principes de droit du travail incorporés dans le Labour Code, R.S.B.C. 1979, c. 212 de ne pas réintégrer un employé congédié de façon injustifiée.

L’avocat me rappelle que si j’avais réintégré M. Matthews celui-ci aurait pu cette année, dans le cadre du PERA, quitter le SCRS après avoir eu 50 ans.

En ce qui a trait à l’indemnisation ou aux dommages-intérêts, M e Minnis me renvoie à quatre décisions dans lesquelles des arbitres, en vertu de la LRTFP (onglets 2, 6, 7 et 14), ont attribué des indemnités allant de six à 12 mois de salaire pour des employés ayant entre une et 17 années de service. Il s’agit là d’un éventail étendu, estime-t-il, et il me demande en outre d’attribuer une indemnisation appropriée à M. Matthews.

Dans ma décision, M e Minnis soutient que je devrais être guidé par l’arrêt rendu par la Cour suprême du Canada dans Wallace c. United Grain Growers [1997] 3 R.C.S. 701, onglet 19, et par les cinq principes que l’on applique en général à la détermination du préavis raisonnable mentionné à la page 737 de la décision : Pour déterminer ce qui constitue un préavis raisonnable de cessation d’emploi, les tribunaux ont généralement appliqué les principes énoncés par le juge en

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Décision Page 9 chef McRuer dans Bardal c. Globe & Mail Ltd. (1960), 24 D.L.R. (2d) 140 (H.C. Ont.), à la p. 145 :

[TRADUCTION] Il est impossible de préciser ce qui constitue un préavis raisonnable dans des catégories particulières de cas. Le caractère raisonnable du préavis est à déterminer au cas par cas, eu égard à la nature de l’emploi, à l’ancienneté de l’employé, à l’âge de celui-ci et à la possibilité d’obtenir un poste similaire, compte tenu de l’expérience, de la formation et des compétences de l’employé.

L’avocat ajoute que M. Wallace avait 59 ans à l’époque et qu’il comptait 17 années d’expérience. Selon M e Minnis, la mauvaise foi dont le SCRS a fait preuve en l’espèce est un autre facteur dont je dois tenir compte, sans compter la vulnérabilité de M. Matthews, autant de facteurs qui sont soulignés dans Wallace (supra), aux pages 741 et 742, que nous reproduisons ici en partie : Cette inégalité de pouvoir n’est pas limitée au contrat de travail lui-même. Elle sous-tend plutôt presque toutes les facettes de la relation entre l’employeur et son employé. Dans l’arrêt Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, le juge en chef Dickson a commenté, au nom de la Cour à la majorité, la nature de cette relation. Aux pages 1051 et 1052, il a cité, en l’approuvant, un passage tiré de l’ouvrage de P. Davies et M. Freedland, intitulé Kahn-Freund’s Labour and the Law (3 e éd. 1983), à la p. 18 : [TRADUCTION] [L]a relation entre un employeur et un employé ou un travailleur isolé est typiquement une relation entre une personne qui est en situation d’autorité et une personne qui ne l’est pas. À son début, il s’agit d’un acte de soumission, dans son fonctionnement, il s’agit d’un acte de subordination...

Cette inégalité de pouvoir a amené les juges majoritaires de notre Cour dans l’arrêt Slaight Communications, précité, à décrire les employés comme un groupe vulnérable dans la société : voir p. 1051. La vulnérabilité des employés ressort de l’importance que notre société attache à l’emploi. Comme l’a fait observer le juge en chef Dickson dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, à la p. 368 :

Le travail est l’un des aspects les plus fondamentaux de la vie d’une personne, un moyen de subvenir à ses besoins financiers et, ce qui est tout aussi important, de jouer un rôle utile dans la société. L’emploi est une composante essentielle

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Décision Page 10 du sens de l’identité d’une personne, de sa valorisation et de son bien-être sur le plan émotionnel.

Ainsi, pour la plupart des gens, le travail est l’une des caractéristiques déterminantes de leur vie. Par conséquent, tout changement survenant dans la situation professionnelle d’une personne aura sûrement de graves répercussions. Dans son article intitulé « Aggravated Damages and the Employment Contract », loc. cit., Schai notait, à la p. 346, que [TRADUCTION] « [l]orsque ce changement est involontaire, le « bouleversement personnel » est encore plus grand. »

Le moment où il y a rupture de la relation entre l’employeur et l’employé est celui où l’employé est le plus vulnérable et a donc le plus besoin de protection. Pour reconnaître ce besoin, le droit devrait encourager les comportements qui réduisent au minimum le préjudice et le bouleversement (tant économique que personnel) qui résultent d’un congédiement. Dans l’arrêt Machtinger, précité, on a fait remarquer que la façon dont il peut être mis fin à un emploi revêt tout autant d’importance pour l’identité d’une personne que le travail lui-même (à la p. 1002). En poussant plus loin cet énoncé, je souligne que la perte d’emploi est toujours un événement traumatisant. Cependant, lorsque la cessation d’emploi s’accompagne d’actes de mauvaise foi dans la façon dont le renvoi est effectué, les résultats peuvent être particulièrement dévastateurs. À mon avis, pour que les employés puissent bénéficier d’une protection adéquate, les employeurs devraient assumer une obligation de bonne foi et de traitement équitable dans le mode de congédiement, de sorte que tout manquement à cette obligation serait compensé par une prolongation de la période de préavis.