Décisions de la CRTESPF

Dossier : 166-2-27859 Loi sur les relations de travail Devant la Commission des relations dans la fonction publique de travail dans la fonction publique ENTRE MINDI NIEDERMEISER fonctionnaire s’estimant lésé et LE CONSEIL DU TRÉSOR (Revenu Canada - Douanes et Accise)

employeur

Devant : Joseph W. Potter, commissaire Pour le fonctionnaire s’estimant lésé : Edith Bramwell, avocate, Alliance de la Fonction publique du Canada

Pour l’employeur : Ronald Snyder, avocat Affaire entendue à Vancouver (Colombie-Britannique), les 24 et 25 septembre 1997

DÉCISION La fonctionnaire s’estimant lésée, M me Mindi Niedermeiser, était un agent de douane (PM-1) à Revenu Canada, Douanes et Accise, au moment de son congédiement le 26 juin 1996. Elle travaillait au bureau des douanes de Pacific Highway. On me demande de déterminer si ses actions justifient son congédiement, comme le croit l’employeur, ou s’il n’y aurait pas lieu d’imposer une peine moins sévère, comme le croit la fonctionnaire s’estimant lésée.

La lettre de congédiement datée du 25 juin 1996, signée par M. Al Morancy, directeur intérimaire, Services frontaliers des douanes, se lit comme suit : [Traduction] Le 18 mai 1996, en effectuant la fouille d’une voiture de tourisme au poste frontalier du service douanier américain à Peace Arch, des agents spéciaux américains ont trouvé des documents à diffusion restreinte utilisés par les services douaniers américain et canadien pour appliquer les techniques ou procédures de détection de stupéfiants de contrebande. Le véhicule en question a subséquemment été saisi lorsqu’il a été déterminé qu’il était utilisé pour faire passer aux États-Unis un étranger en situation irrégulière. Le conducteur du véhicule a indiqué que vous aviez laissé les documents dans le véhicule. À la suite de cette révélation, vous avez été suspendue indéfiniment le 24 mai 1996 en attendant la fin de l’enquête.

D’après les conclusions de l’enquête et les aveux que vous avez faits à l’enquêteur de la Division des affaires internes lors d’une entrevue le 21 mai 1996, vous avez sorti les guides de renseignements en question du Centre de ressources du district de Pacific Highway au début de novembre 1995. La preuve démontre clairement que vous n’avez pas rempli les formalités d’emprunt pour sortir les documents protégés sur les techniques de détection des drogues, utilisés par les services douaniers américain et canadien, et que vous ne les avez pas gardés en lieu sûr de telle sorte que l’un d’eux a été reproduit sans l’autorisation de l’employeur.

Le fait de sortir des documents des locaux de l’employeur sans autorisation et, chose encore plus grave, de ne pas les avoir gardés en lieu sûr pendant qu’ils étaient en votre possession, sont des infractions très graves au Code de conduite et d’apparence du ministère. Par vos actions, vous avez irrémédiablement rompu le lien de confiance qui est essentiel à la relation d’emploi et à l’exécution de vos fonctions en tant que fonctionnaire du ministère. Vu cette situation, nous ne pouvons plus vous confier de taches courantes au ministère.

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 2 Par conséquent, je conclus qu’il est nécessaire de mettre fin à votre emploi pour un motif valable à compter du 26 juin 1996. Cette décision est prise en vertu du paragraphe 11(4) de la Loi sur la gestion des finances publiques et de l’alinéa 11(2)f) de cette même Loi.

Les détails concernant les avantages auxquels vous pourriez avoir droit vous seront envoyés à une date ultérieure.

Veuillez accuser réception de la présente lettre en signant la copie ci-jointe et en la retournant au ministère.

Les parties ont déposé un énoncé conjoint des faits et y ont annexé les pièces 1 à 16. De plus, j’ai entendu trois témoins de l’employeur, lequel a déposé les pièces D-1 à 12. J’ai aussi entendu deux témoins au nom de la fonctionnaire s’estimant lésée, laquelle a déposé la pièce G1.

Dès le début de l’audience, l’avocate de la fonctionnaire s’estimant lésée a demandé l’exclusion des témoins. J’ai acquiescé à sa demande.

Résumé de la preuve Pour l’essentiel, les faits qui ont précédé la décision de licencier la fonctionnaire n’ont pas été contestés et ils peuvent être résumés assez succinctement. Ils sont extraits de l’énoncé conjoint des faits que les parties ont signé et qu’elles m’ont remis à l’audience, et de la déposition de certains témoins.

La fonctionnaire a été nommée CR-3 pour une période indéterminée dans la fonction publique fédérale le 6 février 1995. Par la suite, elle a travaillé quelque temps comme CR-4 intérimaire avant de devenir agent de douane intérimaire (PM-1) le 16 octobre 1995. Elle a été titularisée comme CR-4 pour une période indéterminée le 8 janvier 1996.

La fonctionnaire fréquentait un jeune homme du nom de Mohamed Hassan Ali, et le couple projetait de se marier. Tout en continuant d’habiter chez ses parents, la fonctionnaire passait une bonne partie de ses congés au domicile de M. Ali.

Le 18 mai 1996, M. Ali et un passager dans son véhicule ont été arrêtés à la frontière de la Colombie-Britannique et de l’État de Washington, au poste d’entrée de Peace Arch. Ils ont été arrêtés par un agent de douane américain, M me Jan Marie Peté. Cette dernière a déclaré avoir conclu, après un examen des pièces d’identité fournies Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 3 par le conducteur et le passager, que ce dernier essayait d’entrer illégalement aux États-Unis. Elle a ordonné au conducteur de retirer ses effets personnels du véhicule, et c’est pendant qu’il obtempérait à cet ordre qu’elle a aperçu quatre manuels dans la partie arrière du véhicule. Les titres de ces manuels étaient les suivants : (1) Guide de renseignements - Identification des marchandises. (Une publication de Revenu Canada, Douanes et Accise)

(2) Intelligence Study - Smuggling Using Suitcases, Flight and Garment Bags. (Une Publication du service des douanes des États-Unis)

(3) Intelligence Study - Ariline Tickets: A Tool for Identifying Potential Narcotics Smugglers. (Une Publication du service des douanes des États-Unis)

(4) Le quatrième manuel était une photocopie complète du manuel mentionné au point (3) ci-dessus.

Par suite de cette découverte, l’agent de douane a fait appel à M. Walt Heckla, un agent spécial de la U.S. Customs Office of Investigation. Après s’être fait expliquer la situation, l’agent Heckla a communiqué avec M. Rick Hunter, agent régional du renseignement, région du Pacifique, Service frontalier des douanes canadiennes, pour lui faire part de la découverte des manuels et aussi l’informer que le conducteur, M. Ali, avait indiqué que les manuels appartenaient à son amie, M me Mindi Niedermeiser, un agent de douane canadien. M. Hunter s’est ensuite rendu au poste frontalier de Pacific Highway pour rencontrer le surintendant M. Doug Gourlie, le superviseur de la fonctionnaire. Après leur discussion, M. Gourlie a rencontré M me Niedermeiser qui effectuait son quart normal à ce moment-là. La fonctionnaire savait que son ami était détenu car il venait juste de l’appeler pour l’en informer, mais elle ne savait pas que les documents mentionnés précédemment avaient été trouvés dans son véhicule.

Au cours de la rencontre qui a suivi entre la fonctionnaire et M. Gourlie, M me Niedermeiser a déclaré, une fois qu’on lui eut fait part de la découverte des documents, qu’elle se souvenait d’avoir signé la fiche d’emprunt du Centre de

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 4 ressources quelques mois plus tôt et d’avoir laissé les documents dans la voiture de son ami par inadvertance.

Dans une note de service rédigée par le surintendant Gourlie à la suite de cette entrevue, ce dernier a déclaré notamment (pièce 9 de l’énoncé conjoint des faits) : [Traduction] Après avoir interviewé l’inspecteur Niedermeiser, je conclus qu’elle a sorti des documents du Centre de ressources après avoir signé la fiche d’emprunt et qu’elle les a oubliés dans le véhicule de son ami. Je ne crois pas qu’elle ait eu l’intention de jouer un rôle dans l’incident survenu aux douanes américaines. Je crois qu’elle a manqué de jugement en laissant ces documents dans le véhicule de son ami.

Malgré cette conclusion, M. Blake Delgaty, directeur, Services frontaliers des douanes, a écrit à la fonctionnaire le 24 mai 1996 pour l’informer qu’elle était suspendue pour une période indéterminée en attendant les conclusions d’une enquête officielle (pièce 10 de l’énoncé conjoint des faits).

L’enquête officielle a été menée par la Division des affaires internes et les conclusions de celle-ci ont été envoyées au sous-ministre adjoint intérimaire, région du Pacifique, le 11 juin 1996 (pièce 14 de l’énoncé conjoint des faits). La fonctionnaire était parmi les six personnes interviewées dans le cadre de l’enquête. Elle a affirmé avoir sorti les guides de renseignements du Centre de ressources au début de novembre 1995, mais ne pas avoir rempli la fiche d’emprunt même si elle savait devoir le faire. Elle n’a pu expliquer pourquoi elle n’avait pas signé la fiche ni pourquoi elle avait gardé les guides si longtemps. Elle ne se rappelait pas à quel moment elle les avait laissés dans la voiture de son ami et n’a pu expliquer pourquoi l’un d’eux avait été photocopié. Elle avait sorti les documents pour se familiariser avec certaines procédures de détection utilisées dans les aéroports vu qu’elle était sur une liste d’admissibilité pour un poste à l’aéroport international de Vancouver; elle a admis ne pas avoir lu les documents en question. L’enquête a aussi révélé que le service d’immigration et de naturalisation du ministère américain de la Justice a envoyé un avis à M. Ali dans lequel il est indiqué notamment (pièce D-7) :

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 5 [Traduction] [...] vous êtes détenu en vertu des dispositions du paragraphe 235b) de la Immigration and Nationality Act (loi sur l’immigration et la naturalisation), version modifiée, en vue d’une audience devant un juge de l’immigration pour déterminer si vous avez le droit d’entrer aux États-Unis ou si vous devez être exclu et expulsé. [...]

M. Ali a reçu cet avis parce qu’il [traduction] « [...] était de connivence pour faire entrer illégalement aux États-Unis un citoyen somalien [...] qui n’était pas muni de documents valides » (pièce D-7).

Au cours de son témoignage en interrogatoire principal, la fonctionnaire a déclaré qu’il lui arrivait fréquemment d’utiliser la voiture de M. Ali. Elle s’est souvenue d’avoir déposé les documents dans la partie arrière du véhicule après les avoir empruntés au Centre de ressources en novembre 1995. Elle était au courant des formalités concernant l’emprunt des documents, a-t-elle avoué, mais elle ne les a pas respectées parce qu’elle n’avait pas l’intention de garder les documents longtemps et parce qu’elle n’avait pas trouvé les fiches qu’elle aurait dû remplir. Elle a en outre déclaré qu’il lui arrivait fréquemment d’utiliser le véhicule, notamment pour se rendre aux États-Unis. En ce qui concerne ses rapports actuels avec M. Ali, elle a déclaré qu’elle n’a plus rien à faire avec lui et qu’elle ne le fréquente plus du tout. Toutefois, elle a déclaré que, jusqu’au moment de l’incident, elle croyait qu’il avait un dossier vierge et qu’il n’avait jamais auparavant été mêlé à des activités criminelles. Au cours du contre-interrogatoire, elle a admis avoir vu les documents dans la voiture de temps à autre, mais avoir simplement oublié de les rendre à cause de tout ce qui se passait dans sa vie personnelle, comme l’obtention d’un nouvel emploi, la période de formation prévue et un mariage possible. Elle a admis que les documents étaient protégés et qu’elle ne les avait pas gardés en lieu sûr. Elle a déclaré qu’elle n’avait jamais fait l’objet d’une mesure disciplinaire avant cet incident et que son unique rapport de rendement (pièce G-1) contenait des observations favorables.

Nous avons entendu le témoignage de M me Kathy Closter, la responsable du Centre de ressources où étaient gardés les documents. Elle a également été interviewée par les Affaires internes. Elle a affirmé que les documents du Centre de ressources ne sont pas accessibles au grand public, mais que tout agent de douanes peut, selon un

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 6 régime de confiance, emprunter des documents en signant une simple fiche de sortie vu que le Centre n’a pas de personnel. M me Closter a déclaré qu’en octobre 1995 elle avait fait visiter le Centre de ressources a cinq employés dont la fonctionnaire s’estimant lésée. Elle leur avait expliqué la procédure à suivre pour emprunter des documents et avait insisté sur la nécessité de garder les documents protégés en lieu sûr.

M. Terry Langley a également témoigné. Au moment du congédiement de la fonctionnaire s’estimant lésée, il était directeur intérimaire au bureau du district de Pacific Highway, Douanes Canada; la fonctionnaire relevait de lui. Il a été informé de l’incident en mai 1996. Au début de juin, il a dû se rendre à Ottawa par affaires. Au cours de ce voyage, il a eu un entretien avec l’attaché des douanes américain qui lui a fait part de ses inquiétudes concernant le peu de contrôle exercé par Douanes Canada sur les publications américaines de nature délicate. L’attaché a expliqué à M. Langley que si un tel incident s’était produit aux États-Unis, l’employé aurait été congédié. M. Langley a répondu qu’une enquête était en cours.

Le rapport d’enquête a conclu que la fonctionnaire n’avait pas signé la fiche d’emprunt de documents protégés traitant de la détection de stupéfiants, et qu’elle n’avait pas gardé ces documents en lieu sûr.

M. Langley a déclaré qu’après la réception du rapport des Affaires internes, un certain nombre de facteurs avaient été pris en considération avant de prendre une décision finale dans cette affaire. Au nombre de ces facteurs, il y avait premièrement le fait que la fonctionnaire avait reconnu ne pas avoir respecté la procédure d’emprunt de documents protégés même si elle avait admis la connaître. Deuxièmement, elle avait trahi en partie la confiance accordée à un agent de douane dans l’exécution de ses tâches quotidiennes du fait qu’elle n’avait pas assuré la protection et le contrôle des documents. Troisièmement, la fonctionnaire avait indiqué qu’elle n’avait pas lu les documents, même si elle les avait empruntés en vue de se familiariser avec les procédures de détection utilisées dans les aéroports. Quatrièmement, il n’y avait pas de demande de mutation à l’aéroport de Vancouver dans son dossier. Cinquièmement, elle avait dit à l’origine à M. Gourlie qu’elle avait rempli la fiche d’emprunt, mais on a appris plus tard que ce n’était pas le cas. On avait également tenu compte du fait que personne n’aurait su que les documents manquaient s’ils n’avaient pas été trouvés par

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 7 les douanes américaines en même temps qu’une photocopie d’un des documents. De plus, vu que le conducteur était son ami à l’époque et qu’ils avaient l’intention de se marier, M. Langley a déclaré qu’il ne pouvait être certain qu’elle ne lui transmettrait pas des renseignements confidentiels qui lui sont communiqués dans le cadre de ses fonctions.

Au cours du contre-interrogatoire, M. Langley a examiné la conclusion à laquelle était arrivé le superviseur de la fonctionnaire, M. Gourlie, qui estimait que les actions de celle-ci dénotaient simplement un manque de jugement. En réponse à la question de savoir s’il avait tenu compte de cette conclusion avant d’imposer la sanction définitive, M. Langley a déclaré que M. Gourlie était arrivé à cette conclusion avant l’enquête effectuée par les Affaires internes et sans connaître tous les faits. Il a nié que la décision de licencier la fonctionnaire était le résultat de pressions exercées par ses homologues américains. M. Langley a aussi admis qu’il n’avait pas examiné les rapports de rendement de la fonctionnaire s’estimant lésée et qu’il ne savait pas qu’au moment où elle avait emprunté les documents elle figurait sur une liste d’admissibilité pour un poste à l’aéroport de Vancouver. Il a aussi déclaré qu’il n’avait pas interviewé d’autres agents de douane pour connaître leur opinion au sujet de leur collègue même si, d’après ses informations, il savait qu’elle était aimée des autres employés.

À la suite de l’examen du rapport d’enquête, la fonctionnaire a été convoquée, le 26 juin 1996, à une réunion au cours de laquelle on lui a remis la lettre de licenciement.

De l’avis de M. Langley, il était impossible de trouver un poste à la fonctionnaire ailleurs dans l’organisation, bien que cette possibilité eût été examinée. Cette option a été rejetée parce que tous les postes nécessitent l’accès à des renseignements confidentiels, et qu’on ne fait tout simplement plus assez confiance à la fonctionnaire s’estimant lésée.

Argument de l’employeur L’avocat de l’employeur fait valoir que ce n’est pas un cas complexe. Le témoignage et l’énoncé conjoint des faits signé indiquent que la fonctionnaire a omis d’assurer la protection de documents protégés, de telle sorte que l’un deux a été photocopié. Elle n’a pas d’explication quant à la raison pour laquelle un des documents

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 8 avait été photocopié. La preuve a aussi révélé que la fonctionnaire a emprunté les documents sans respecter la procédure prévue et que, lorsque les Affaires internes lui ont demandé pourquoi elle n’avait pas respecté cette procédure, elle n’a pu fournir d’explications. Elle a dit à M. Gourlie qu’elle avait signé la fiche d’emprunt; elle a ensuite avoué aux Affaires internes qu’elle ne l’avait pas fait. Elle n’a pas dit pourquoi elle n’avait pas retourné les guides de renseignements. Elle a affirmé qu’elle les avait empruntés parce qu’elle croyait pouvoir décrocher un poste à l’aéroport de Vancouver; pourtant, elle a dit ne pas les avoir lus pendant tout le temps où elle les a eus en sa possession. L’avocat fait valoir qu’il y a simplement trop de questions qui sont demeurées sans réponse au cours de l’enquête pour justifier le maintien en poste.

Outre les questions laissées sans réponse, de dire l’avocat, le fait que l’ami de la fonctionnaire avait été accusé d’être de connivence pour faire entrer une personne illégalement aux États-Unis et qu’elle-même, à l’époque, avait affirmé qu’elle et son ami avaient l’intention de se marier préoccupait aussi l’employeur. L’avocat soutient qu’il est raisonnable de conclure que l’employeur, encore une fois, au moment où il a pris sa décision, avait des motifs raisonnables de s’inquiéter des risques qu’il courait en gardant la fonctionnaire à son emploi. À cet égard, il cite l’arrêt de la Cour suprême du Canada dans Cie Minière Québec Cartier c. Québec [1995] 2 R.C.S. 1905, où il est dit que la preuve d’événements subséquents peut être invoquée seulement lorsqu’elle « [...] aide à clarifier si le congédiement était raisonnable et approprié au moment où il a été ordonné ». L’avocat m’exhorte à ne tenir compte que de la preuve qui était connue de l’employeur lorsqu’il a pris sa décision de licencier la fonctionnaire.

La première option, déclare l’avocat, est de ne pas réintégrer la fonctionnaire s’estimant lésée, même si je conclus que le licenciement n’est pas justifié, et d’accorder plutôt une indemnisation. À cette fin, il invoque les décisions rendues dans McMorrow (dossier 166-2-23967) et Lutes (dossier 166-2-26706).

La deuxième option, si je décide de réintégrer la fonctionnaire, devrait être de la réintégrer uniquement après un certain temps.

Argument de la fonctionnaire s’estimant lésée L’avocate de la fonctionnaire soutient que le comportement de la fonctionnaire justifie certes l’imposition d’une sanction disciplinaire, mais que le licenciement est

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 9 une peine trop sévère. La fonctionnaire a peut-être commis des erreurs de jugement, mais il n’y a pas de preuve de délit d’action. Les infractions prouvées sont les suivantes : la fonctionnaire a fait preuve de négligence en ne respectant pas les formalités concernant l’emprunt de documents, de même qu’en n’assurant pas la protection des documents et en ne les retournant pas. Ces infractions prouvées, d’après l’avocate, ne justifient pas un congédiement. L’employeur a fondé sa décision sur les liens qu’elle entretenait avec son ancien ami. Il n’existe aucune preuve qu’elle a fait un mauvais usage des documents ni n’a-t-il été suggéré qu’elle avait été mêlée de quelque façon que ce soit à un trafic d’étrangers. Toutefois, l’employeur voulait lui imposer une sanction disciplinaire parce qu’elle était incapable de prouver qu’elle n’était pas au courant des activités illégales de son ami et qu’elle n’avait pas utilisé les documents pour son propre bénéfice. Ces éléments, soutient l’avocate, étaient impossibles à prouver.

L’employeur n’a tenu compte d’aucun facteur d’atténuation avant de prendre sa décision finale alors qu’il aurait dû le faire. Par exemple, la fonctionnaire était extrêmement jeune et il est raisonnable de conclure qu’elle ne comprenait pas pleinement les conséquences de ses actes. De plus, l’examen de rendement figurant dans son dossier était positif. La lettre de M. Gourlie, qui concluait qu’il s’agissait simplement d’un manque de jugement, est un autre facteur.

L’avocate fait valoir que si M me Niedermeiser avait pris la voiture pour se rendre au travail et que si M. Langley ou quelqu’un d’autre avait vu les documents, qui n’étaient pas gardés en lieu sûr et qui auraient dû être retournés depuis longtemps, la fonctionnaire aurait probablement fait l’objet d’une sanction disciplinaire. Elle avait fait quelque chose qui créait un risque. Toutefois, la sanction disciplinaire n’aurait pas été le congédiement. On a décidé de la congédier uniquement parce qu’il y a eu fouille et saisie par les douanes américaines, à la suite de l’activité illégale de son ancien ami, une activité dont elle n’était absolument pas au courant.

En réponse à l’affirmation de l’employeur voulant qu’il y avait trop de questions sans réponse, l’avocate déclare que la version de la fonctionnaire est demeurée la même depuis son congédiement. Elle a emprunté des documents à la bibliothèque pour une fin précise; elle les a déposés à l’arrière de la voiture de son ami et les a oubliés là. Cela dénote un manque de jugement, mais ce n’est pas suffisant pour justifier un

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 10 congédiement. La fonctionnaire sait qu’elle a commis une erreur; elle sait qu’elle a manqué de jugement; elle sait qu’elle mérite une sanction; elle sait qu’elle a sous-estimé l’importance du risque couru par le ministère, mais elle mérite une deuxième chance vu les circonstances.

L’avocate de la fonctionnaire s’estimant lésée cite les décisions suivantes : Gourdie (dossier 166-2-18705); Thomas (dossier 166-2-18952); McGoldrick (dossier 166-2-25796); Rajakaruna (dossier 166-2-23135); Loiselle (dossier 166-2-21818); Phillips (dossier 166-2-21694); et Labrie (dossier 166-26301).

Motifs de décision Nous sommes en présence d’une situation où une jeune femme, ayant des états de service très limités, a avoué avoir commis une erreur et a reconnu que cette erreur était grave. Elle demande toutefois d’être réintégrée dans ses fonctions afin d’avoir ainsi l’occasion de montrer à l’employeur qu’elle a appris de son erreur et qu’il peut effectivement lui faire confiance.