Décisions de la CRTESPF

Dossiers : 166-2-28289 166-2-28290

Loi sur les relations de travail Devant la Commission des relations dans la fonction publique de travail dans la fonction publique ENTRE STUART GARY WILSON ET SHERIDAN J. GARDNER fonctionnaires s'estimant lésés et LE CONSEIL DU TRÉSOR (Affaires étrangères et Commerce international)

employeur

Devant : Rosemary Vondette Simpson, commissaire Pour les fonctionnaire s'estimant lésés : Michel Paquette, Institut professionnel de la fonction publique du Canada

Pour l'employeur : Richard Fader, avocat

Affaire entendue à Ottawa (Ontario), les 11 et 12 mai 1998.

Décision Page 1 DECISION Les présents griefs concernent une demande présentée par M. Stuart Gary Wilson et M me Sheridan J. Gardner en vue d'obtenir des indemnités de repas et de faux frais pendant leur affectation à Tokyo durant l'automne de 1992. L'employeur a immédiatement accepté de payer une partie de l'indemnité. Après coup, cependant, il a décidé d'essayer de recouvrer cette somme et a en outre refusé de verser le reste de l'indemnité impayée.

Le grief de M. Wilson est rédigé dans les termes suivants : [Traduction] Je conteste la façon dont la DSE 15.33 a été appliquée pendant mon séjour dans un logement temporaire (du 21 août au 8 octobre inclusivement) à mon arrivée à la mission de Tokyo en 1992. Plus particulièrement, je me plains d'avoir été obligé de rembourser les indemnités - 7 809 $ - plus la somme de 2 614,38 $ au titre d'indemnités à l'égard desquelles je n'ai pas pu me faire rembourser.

Le grief de M m e Gardner est rédigé dans les termes suivants : [Traduction] Indemnités de logement temporaire non payées contrairement à ce qui est indiqué dans la correspondance datée du 11 août 92 DSE 15.33. Je me plains de la façon dont la DSE 15.33 a été appliquée relativement à mon séjour dans un logement temporaire du mois d'août au mois d'octobre 1992 à Tokyo.

Résumé de la preuve Les fonctionnaires s'estimant lésés ont été affectés à Tokyo durant l'automne de 1992. M me Gardner, mais non M. Wilson, a participé à des séances d'information avant son départ pour Tokyo. Ces séances ont été décrites par M me Judith Scott-Houlahan, une autre fonctionnaire affectée à Tokyo durant l'automne de 1992 qui a assisté aux mêmes séances d'information que M me Gardner, comme des séances expliquant, en termes généraux, ce à quoi les fonctionnaires devaient s'attendre en matière d'indemnités. À leur arrivée à Tokyo, les fonctionnaires ont été logés dans un hôtel pendant quelques jours vu que, comme on le leur avait expliqué, les nouveaux logements qui leur étaient destinés n'étaient pas encore tout à fait prêts. Ils ont ensuite été logés ailleurs temporairement pendant quelques semaines de plus

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 2 jusqu'à ce qu'ils puissent occuper les nouveaux logements. M me Scott-Houlahan et son mari, par exemple, ont habité dans trois endroits différents entre le 6 août, date de leur arrivée à Tokyo, et le 6 octobre, date de leur déménagement dans le nouveau logement. Après les premiers jours passés à l'hôtel, ils ont habité dans une maison de location pendant deux semaines et demie avant de déménager dans le nouveau logement. Ils ont été prévenus au départ qu'il allaient devoir déménager plus d'une fois et que, pour éviter les frais de remballage, ils ne devaient pas ouvrir les conteneurs expédiés par fret aérien dans lesquels se trouvaient les effets personnels de base indispensables qu'ils auraient normalement utilisés immédiatement. Naturellement, ils attendaient toujours de recevoir les autres effets expédiés par bateau dont ils avaient un besoin moins urgent et qui devaient arriver un peu plus tard. On leur a dit qu'ils continueraient de recevoir l'indemnité temporaire qui leur permettrait de vivre avec ce qu'ils avaient apporté avec eux, et d'acheter tous leurs repas à l'extérieur.

Tous les fonctionnaires ont reçu la note de service suivante confirmant cet état de fait (pièce G-1): [Traduction] Les instructions de la DSE 15.33 a) précisent ce qui suit : « À la mission, lorsqu'un fonctionnaire occupe un logement indépendant temporaire ou un logement privé et est autorisé à demander le remboursement de frais de subsistance pour des périodes excédant les deux jours alloués, la direction de la mission fixe, pour ces périodes, un montant réduit pour les frais de repas; ce montant, qui correspond approximativement aux frais de nourriture réels et raisonnables, se fonde sur une estimation raisonnable du coût des aliments dans la localité et des installations qui existent dans le logement temporaire ou le logement privé pour la préparation et l'entreposage des aliments. »

Je recommande d'autoriser le montant maximum alloué pour l'indemnité de repas et l'indemnité de faux frais pendant les deux premiers jours, 80 p. 100 de l'indemnité de repas et 15 p. 100 de l'indemnité de faux frais, pour le fonctionnaire seulement, pendant les cinq jours suivants, si le fonctionnaire déménage dans un logement temporaire et, par la suite, une indemnité de repas couvrant le coût du dîner seulement (8 500 yen), ce qui représente environ 60 p. 100 de l'indemnité de repas maximale, plus 15 p. 100 de l'indemnité

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 3 de faux frais, pour le fonctionnaire seulement, pendant le reste du séjour dans le logement temporaire.

Cette recommandation est applicable à compter du 10 août 1992. Naturellement, si le fonctionnaire doit prolonger son séjour à l'hôtel parce que le logement temporaire n'est pas prêt, la formule ci-dessus ne s'appliquera pas avant le déménagement dans le logement temporaire.

Le nom de l'administrateur général de la mission à Tokyo à l'époque, « J.D.L. Rose », était dactylographié sur la note de service pour indiquer son approbation. L'employeur n'a pas contesté le fait que M. Rose avait approuvé la pièce G-1.

M me Scott-Houlahan a reçu une avance pour couvrir ses frais. Ses frais d'alimentation réels à Tokyo ont été très élevés. Elle a cité en exemple la somme de 45 $ pour un simple petit déjeuner, 100 $ pour un repas au restaurant. Même chez McDonald's, des hamburgers et des frites pour deux personnes coûtent l'équivalent d'environ 50 $.

C'est à la mi-novembre 1992 que M m e Scott-Houlahan s'est rendu compte pour la première fois qu'il y avait un problème avec ses demandes de remboursement. Il y avait eu un changement de personnel au service des finances. Quand M. Paul Gray est entré en scène, il a fourni la première indication aux employés de l'existence d'un problème. Six autres personnes en tout, à part M me Houlahan, recevaient des indemnités temporaires. M. Gray a annoncé un vendredi après-midi que les paiements n'étaient pas autorisés et qu'il fallait les rembourser immédiatement parce que les vérificateurs allaient être sur les lieux le lundi suivant. On a déterminé que M me Scott-Houlahan devait l'équivalent d'environ 6 000 $. Elle a remboursé cette somme le 19 février 1993 et a déposé un grief le 24 février 1993.

M me Scott-Houlahan a discuté du contenu du grief avec les fonctionnaires s'estimant lésés. Autant qu'elle sache, son grief est demeuré lettre morte jusqu'à la mi-juillet 1995, et ce n'est qu'en décembre 1995 qu'elle a reçu un chèque au montant équivalant à 6 200 $, ce qui représentait le remboursement intégral de ses frais sans intérêt.

Au cours de l'été et de l'automne de 1992, M doute l'autorité des gestionnaires qui lui ont dit qu'elle avait droit aux indemnités Commission des relations de travail dans la fonction publique

me Scott-Houlahan n'a pas mis en

Décision Page 4 temporaires. Lors de son témoignage, elle a déclaré ce qui suit : [traduction] « Je n'avais aucune raison de mettre en doute ces cadres supérieurs. » À la mission de Tokyo, M. R. Dunseath faisait partie de la haute direction et M. David Rose, qui a approuvé la note de service (pièce G-1), était l'administrateur général.

M. Wilson, un des fonctionnaires s'estimant lésés, est analyste principal en matière de politiques. En 1992, il était en détachement aux Affaires étrangères. Il a lui aussi reçu les mêmes instructions que M me Scott-Houlahan (pièce G-1). Il ne devait pas ouvrir ses caisses expédiées par fret aérien et contenant les effets dont il aurait besoin pour son installation avant l'arrivée de ce qui avait été expédié par bateau. Il recevait lui aussi les indemnités temporaires. Il mangeait au restaurant. Il achetait les paniers-repas des enfants. Il n'avait pas accès à son ordinateur ni à son mobilier personnel. Pendant la période d'hébergement temporaire, il présentait ses demandes de remboursement toutes les deux semaines. David Rose les a toutes signées pour indiquer son approbation avant de les envoyer à l’Administration. Toutes ont été approuvées sauf la quatrième. La quatrième a été refusée par M. John Turley, un nouvel agent des finances récemment arrivé à la mission. M. Turley affirmait que les paiements n'avaient pas été autorisés et qu'il fallait les rembourser. M. Wilson a discuté de la possibilité de déposer un grief, mais il savait que M me Scott-Houlahan avait effectué des démarches pour en déposer un. En vue d'éviter de multiplier les griefs, il a été convenu que les fonctionnaires s'estimant lésés attendraient de connaître les résultats du grief de M m e Scott-Houlahan, et tous les fonctionnaires en cause obtiendraient la somme qui leur était due suivant ce qui serait décidé dans le cas de M m e Scott-Houlahan. M. Wilson est rentré au Canada en juillet 1995. C'est M m e Scott-Houlahan qui lui a appris, quand il l'a rencontré en avril 1996, qu'elle avait obtenu le remboursement intégral du montant réclamé. Il n'en avait pas été informé par la direction. Il a donc communiqué avec son agent négociateur pour lui demander d'entreprendre des démarches pour se faire rembourser en invoquant la promesse de la direction que sa demande serait réglée suivant ce qui serait décidé dans le cas du grief de M m e Scott-Houlahan. Les négociations ayant échoué, il a déposé son grief le 15 octobre 1996.

M me Gardner, l'autre fonctionnaire s'estimant lésée, est une employée de Revenu Canada. Elle était affectée à Tokyo en qualité d'attaché des douanes à l'ambassade. Elle a reçu les mêmes instructions que les autres employés (pièce G-1) et elle a vécu en Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 5 conséquence. On lui avait dit qu'elle serait indemnisée pour le dérangement et les dépenses entraînées par le déballage et le remballage de son mobilier personnel. Elle a appris par la suite que la direction refusait de lui verser une indemnité au motif que celle-ci n'avait pas été autorisée. Comme M. Wilson, elle a décidé d'attendre de connaître les résultats du grief de M me Scott-Houlahan. La direction n'était pas intéressée à traiter divers griefs.

Quand elle a appris que M m e Scott-Houlahan avait eu gain de cause dans son grief, au printemps de 1996, elle a écrit à l'employeur pour lui demander de régler sa demande de remboursement initiale de la même façon qu'il l'avait fait dans le cas de M me Scott-Houlahan. La réponse a été longue à venir. Elle a déposé son grief le 15 octobre 1996.

M. Paul Gray est un agent du service extérieur à la retraite. Pendant cinq ans, il était directeur régional de la Direction générale de l'Asie et du Pacifique à Tokyo. Il s'occupait de la gestion et de la répartition des ressources, et il conseillait le sous-ministre adjoint du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international à ce sujet. Il est arrivé à Tokyo le 8 août 1992. Il relevait du chef de la chancellerie, M. David Rose.

Peu après l'arrivée de M. Gray à Tokyo, on a commencé à s'interroger au sujet du versement des indemnités au-delà de la période normale de 21 jours aux fonctionnaires s'estimant lésés et à d'autres familles canadiennes affectées à Tokyo et vivant dans des circonstances analogues. Le ministère à Ottawa, informé de la situation, a donné des instructions pour que soient révoquées les instructions initiales prolongeant les indemnités de repas et de faux frais au-delà de la période de 21 jours. La décision est arrivée à la fin de l'automne de 1992 et les mesures de recouvrement ont été prises. La majorité des personnes en cause étaient mécontentes. M. Gray savait que M m e Scott-Houlahan avait fait des démarches pour déposer un grief. Cette dernière est rentrée au Canada avant que son grief soit réglé, et M. Gray n'a reçu aucun autre renseignement à ce sujet. Il a aussi déclaré qu'il savait que d'autres employés attendaient de savoir ce qui allait se passer avec le grief de M me Scott-Houlahan avant de présenter à nouveau leurs demandes d'indemnités. Les fonctionnaires s'estimant lésés n'abandonnaient pas leurs demandes.

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 6 M me Zenobia Pankiw, fonctionnaire du Conseil du Trésor pendant plus de 20 ans, s'occupe des questions concernant les voyages d'affaires à l'étranger et les réinstallations. Elle a déclaré lors de son témoignage que la direction n'était pas autorisé à prolonger le versement des indemnités de repas et de faux frais de la façon dont les employés ont été informés qu'ils y avaient droit.

Selon M m e Pankiw, les employés avaient droit à ce qui suit : à compter du troisième jour et jusqu'au 21 e jour, à l'indemnité de faux frais, et jusqu'à concurrence de 80 p. 100 des indemnités de repas. À l'expiration d'une autre période de 14 jours, l'employé doit commencer à assumer les frais d'hébergement habituels. Dans la note de service G-1, approuvée par M. Rose, ce dernier n'était pas autorisé à modifier ce à quoi les employés avaient droit aux termes de la politique à cet égard. M me Pankiw a affirmé que si la note de service [traduction] « a été autorisée par Ottawa, cette autorisation n'a pas été versée dans le dossier du Conseil du Trésor. »

Argument des fonctionnaires s'estimant lésés Les Directives sur le service extérieur font partie des conventions du Conseil national mixte qui sont incorporées dans la convention collective. Un fonctionnaire dispose d'un délai de 25 jours pour déposer un grief après avoir pris connaissance pour la première fois de l'action donnant lieu au grief.

Ce n'est qu'en octobre 1996 que les fonctionnaires s'estimant lésés, M. Wilson et M me Gardner, ont finalement été informés qu'ils n'allaient pas être indemnisés conformément à la note de service G-1 datée du mois d'août 1992. Les deux fonctionnaires en question, après en avoir discuté avec MM. Gray et Turley, ont convenu qu'ils seraient inclus dans tout règlement qu'obtiendrait M m e Scott-Houlahan à l'issue de son grief.

Les fonctionnaires s'estimant lésés ont reçu des instructions claires leur ordonnant de ne pas déballer les caisses expédiées par fret aérien pour éviter des frais de remballage au ministère. En vertu des Directives sur le service extérieur, déterminer en quoi consistent des frais réels et raisonnable est une prérogative de la direction.

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 7 Argument de l'employeur L'employeur soutient que les griefs ont été déposés en dehors des délais prescrits. Aucune demande de prolongation du délai n'a été présentée.

Ni M. Rose ni M. Dunseath, l'auteur de la note de service G-1, n'étaient autorisés à modifier les dispositions des Directives sur le service extérieur. Par conséquent, le trop-payé des indemnités prévues est une erreur administrative et en tant que tel recouvrable.

Motifs de décision Une entente a été conclue entre l'employeur et les fonctionnaires selon laquelle un de ces derniers déposerait un grief et, suivant la décision qui serait prise, les autres fonctionnaires intéressés seraient traités de la même façon. M me Scott-Houlahan a déposé son grief. En décembre 1995, elle a reçu un chèque de 6 200 $ à titre de règlement, somme qui n'incluait pas les intérêts.

Les fonctionnaires s'estimant lésés, M me Gardner et M. Wilson, n'en ont pas été promptement informés par leur employeur. Ils l'ont appris d'une autre source. Trois ans s'étaient écoulés depuis qu'ils avaient engagé des frais, et ils étaient affectés ailleurs. Ils ont de nouveau présenté une demande de remboursement et également déposé des griefs. Vu la nature inhabituelle de l'affaire, le long délai écoulé depuis que les dépenses ont été engagées, le montant accordé à M me Scott-Houlahan et l'espoir légitime des fonctionnaires s'estimant lésés que l'affaire serait réglée conformément à l'entente conclue avec l'employeur qu'ils auraient droit au même règlement que M me Scott-Houlahan, je conclus que les griefs ne peuvent pas être considérés comme ayant été déposés en dehors des délais prescrits. En vertu de la convention collective, une ou un fonctionnaire s'estimant lésé peut présenter un grief jusqu'au 25 e jour qui suit la date à laquelle elle ou il prend connaissance, pour la première fois, de l'action donnant lieu au grief. Ce n'est qu'en octobre 1996 que les fonctionnaires s'estimant lésés ont appris qu'ils n'allaient pas être indemnisés. Ils ont tous les deux indiqué à l'employeur qu'ils avaient l'intention de se prévaloir de leur droit de chercher à obtenir le remboursement de leurs dépenses et l'employeur a accepté qu'il en soit ainsi. Les griefs des fonctionnaires s'estimant lésés ont été déposés dans les 25 jours de la date à laquelle ils ont pris connaissance du règlement du grief de

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 8 M m e Scott-Houlahan et du fait que l'employeur ne leur avait pas accordé le même traitement.

Je ne peux pas souscrire à la position de l'employeur selon laquelle la DSE 15 des Directives sur le service extérieur lui interdit de rembourser les fonctionnaires s'estimant lésés.

Les alinéas 15.01 a), b), c) et d) de la directive prévoit ce qui suit : a) Cette directive s'applique à un fonctionnaire et(ou) à une personne à charge qui se réinstalle au Canada ou dans une mission ou qui cesse d'être fonctionnaire ou personne à charge durant une période de service à l'extérieur du Canada.

b) Les dispositions relatives à la réinstallation portent sur les frais légitimes de réinstallation du fonctionnaire et excluent le gain personnel ou le remboursement des extravagances du fonctionnaire. Les fonctionnaires devraient lire attentivement la directive et lorsqu'un avis donné par le ministère contredit la directive, le fonctionnaire devrait demander que l'avis soit donné par écrit. Cette démarche est importante parce que les dépenses résultant d'une interprétation erronée ou d'une erreur ne sont pas nécessairement remboursables.

c) Puisque c'est l'employeur qui décide de la réinstallation d'un fonctionnaire, c'est donc à lui seul qu'il incombe de déterminer l'aide nécessaire à cette occasion.

d) Dans toute réinstallation, il faut viser à réinstaller le fonctionnaire de la façon la plus efficace, c'est-à-dire au prix le plus raisonnable pour l'État, tout en causant le moins d'ennuis possibles au fonctionnaire et à sa famille.

Conformément à l'alinéa 15.01 c), c'est l'employeur qui a décidé que ces employés ne devaient pas ouvrir leurs conteneurs pour prendre possession de leurs effets personnels qui leur auraient permis de vivre quelque peu normalement pendant qu'ils étaient logés temporairement. Vraisemblablement, l'employeur agissait conformément aux alinéas c) et d), soit conformément à la disposition précisant qu'il« il faut viser à réinstaller le fonctionnaire de la façon la plus efficace, c'est-à-dire au prix le plus raisonnable pour l'État, tout en causant le moins d'ennuis possibles au fonctionnaire et à sa famille. »

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Décision Page 9 Les dispositions concernant ce à quoi a droit un employé qui habite un logement autonome ne s'appliquent pas aux circonstances de la présente affaire parce que les employés n'ont reçu aucune instruction précise leur demandant de prendre possession de leur logement temporaire comme ce serait normalement le cas avec les effets qu'ils avaient apportés avec eux en avion. Ils ont plutôt reçu comme instruction de prendre leurs repas comme s'ils occupaient un logement temporaire et de n'ouvrir leurs caisses expédiées par fret aérien qu'après avoir pris possession de leur logement permanent que l'on était en train de préparer pour eux. Vraisemblablement, on a cru, du moins au départ, que cet arrangement permettrait de réaliser des économies.

Bien que l'article 15.33 fait état de restrictions, je ne peux pas ne pas tenir compte du fait que les fonctionnaires s'estimant lésés se sont non seulement fiés sur les représentations de l'employeur, mais qu'ils ont également obéi à ses instructions. Parce qu'ils se sont fiés sur les instructions de la direction, ils ont engagé des frais énormes, selon les normes gouvernementales, des frais de repas à Tokyo et des faux frais importants qu'ils n'auraient pas normalement dû avoir à assumer.

En l'espèce, l'employeur est empêché par préclusion (estoppel) de soutenir que le règlement lui interdit de rembourser les fonctionnaires s'estimant lésés comme il le leur a promis.

Les fonctionnaires s'estimant lésés se sont fiés, à leur détriment, sur les représentations de leur employeur selon lesquelles ils avaient droit à des indemnités de logement temporaire parce qu'ils accédaient à sa requête de ne pas déballer leurs effets personnels avant de prendre possession de leur logement permanent.

Par conséquent, il est fait droit aux griefs.

Rosemary Vondette Simpson commissaire OTTAWA, le 20 octobre 1998.

Traduction certifiée conforme

Serge Lareau Commission des relations de travail dans la fonction publique