Décisions de la CRTESPF

Dossier : 166-2-28605 Loi sur les relations de travail Devant la Commission des relations dans la fonction publique de travail dans la fonction publique ENTRE BRENDAN JAMES DONALD fonctionnaire s'estimant lésé et LE CONSEIL DU TRÉSOR (Défense nationale)

employeur

Devant : P. Chodos, vice-président Pour le fonctionnaire s'estimant lésé : David Landry, Alliance de la Fonction publique du Canada Pour l'employeur : Jock Climie, avocat Affaire entendue à Victoria (Colombie-Britannique), le 19 mai 1999.

Décision DÉCISION Page 1 Avant d'être mis en disponibilité, le fonctionnaire s'estimant lésé travaillait en qualité de technologue de la recherche en acoustique (EG-5) au Détachement de la recherche pour la défense Esquimalt (DRDE), Esquimalt (Colombie-Britannique). M. Donald était affecté au projet Spinnaker qui consistait à installer des appareils d'écoute sous-marines de type sonar en Extrême-Arctique. Il concevait de l'équipement électronique spécialisé et était responsable de la logistique sur le terrain; il devait notamment s'assurer que l'équipement utilisé était livré sans dommage à trois camps de base dans l'Arctique.

Le DRDE a été créé au moment de la fermeture du Centre de recherches pour la défense (Pacifique) (CRDP) en avril 1995 à la suite de compressions budgétaires. En 1996, d'autres réductions budgétaires ont rendu nécessaire le fusionnement du DRDE au Centre de recherches pour la défense (Atlantique) (CRDA). En 1998, certaines tâches effectuées à Esquimalt, notamment le projet Spinnaker, ont été transférées à la région de Halifax. Selon le directeur général du CRDA, M. Prakash Bhartia, dix postes d'Esquimalt ont été transférés à Halifax, y compris le poste de M. Donald. M. Bhartia a indiqué que le projet Spinnaker a été aboli, mais qu'un programme de recherche en acoustique de moindre envergure auquel des fonds ont été affectés jusqu'en l'an 2000, se poursuit en Arctique.

À la suite de ces décisions administratives, les fonctionnaires du DRDE ont reçu une lettre de M. Bhartia datée du 1 er octobre 1996 les informant que le ministère allait notamment offrir aux fonctionnaires de la section du projet Spinnaker de les réinstaller au CRDA de Halifax. L'extrait pertinent est ainsi libellé : [Traduction] […] au plus tard le 31 mars 1997. Ils auront six mois à compter de cette date pour décider s'ils veulent être réinstallés. Étant donné que les postes en question constituent une offre d'emploi raisonnable, ces fonctionnaires ne pourront pas se prévaloir de la prime de départ anticipé (PDA) ou du Programme d'encouragement à la retraite anticipée (PERA) au cas où ils seraient déclarés excédentaires […]

M. Donald a prétendu que l'offre de son poste transféré dans la région de Halifax ne constituait pas une offre d'emploi raisonnable au sens où cette expression est employée dans la Directive sur le réaménagement des effectifs (DRE). Après avoir

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Décision Page 2 déposé son grief, M. Donald a reçu une lettre de M. Bhartia datée du 2 octobre 1997 l'avisant de ce qui suit : [Traduction] […] Le but de la présente est de vous aviser que vos services ont été déclarés excédentaires vu que vous n'avez pas officiellement indiqué que vous vouliez être réinstallé avec votre poste au CRDA, Dartmouth (Nouvelle-Écosse). Par conséquent, vous aurez le statut de fonctionnaire excédentaire pendant six mois, soit du 6 octobre 1997 au 6 avril 1998. Vous trouverez ci-jointe une copie de la Directive sur le réaménagement des effectifs.

[…] Toutefois, vu que vous n'avez pas indiqué que vous étiez disposé à être réinstallé, cette offre n'est pas considérée pour l'instant comme une offre d'emploi raisonnable aux termes de la Directive sur le réaménagement de effectifs (DRE). En d'autres termes, le ministère et la Commission de la fonction publique (CFP) s'efforceront de vous trouver un autre emploi dans la fonction publique durant votre période de priorité d'excédentaire. Nous avons toutefois l'intention de vous offrir de nouveau le poste transféré vers la fin de votre période de priorité d'excédentaire si aucune autre possibilité de mutation ne se présente. À ce moment-là, l'offre sera considérée comme une offre d'emploi raisonnable aux termes de la DRE.

[…] (Pièce G-1) M. Donald hésitait à être réinstallé avec son poste au CRDA à Halifax. Il s'interrogeait au sujet de la viabilité à long terme du programme de recherche dans l'Arctique; il a constaté que, dans une lettre adressée au chef de la Recherche et du développement à Ottawa le 31 janvier 1997 (pièce G-9), M. Barthia mentionnait la Section électromagnétique du DRDE mais restait muet au sujet du programme de recherche dans l'Arctique. Ses inquiétudes n'ont pas été apaisées par les assurances données en ces termes par M. Bhartia : [Traduction] […] Tous les postes qui seront transférés sur la Côte est seront des postes de durée « indéterminée » et les

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Décision Page 3 fonctionnaires qui accepteront d'être réinstallés avec leur poste conserveront leur statut de fonctionnaire nommé pour une période indéterminée. […]

(Pièce G-10) M. Donald a affirmé qu'il avait provisoirement conclu qu'il n'était pas intéressé à aller travailler à Halifax pour des raisons personnelles et professionnelles. Toutefois, il a quand même décidé d'aller vérifier sur place et, en juin 1997, le ministère l'a envoyé à Halifax pour lui permettre d'évaluer la situation. Pendant son séjour, il a cru initialement qu'il aimerait travailler au CRDA, mais peu après, il a conclu que ce serait une erreur. Il a fait remarquer que seulement quatre technologues devaient être réinstallés; que la direction n'avait pas choisi les plus chevronnés, notamment la personne clé du programme de recherche dans l'Arctique. Il s'est alors demandé si la direction accordait réellement de l'importance au programme.

Au cours du contre-interrogatoire, M. Donald a précisé qu'il était marié et qu'il ne savait pas encore si sa femme était disposée à déménager dans la région de Halifax. Il a maintenu que le critère le plus important était la nature du travail et non pas le lieu de travail. Après avoir parlé aux employés à Halifax, il a conclu que le programme était hautement bureaucratisé et que les employés avaient moins de liberté et étaient moins respectés.

M. Donald a cité une lettre (pièce G-11) de M. G.H. Kimbell, chef intérimaire, Recherche et développement, dans laquelle ce dernier invite les fonctionnaires touchés à présenter une analyse des coûts de la réinstallation par rapport au versement d'une prime de départ; M. Kimbell a indiqué ce qui suit : [Traduction] […] […] Naturellement, si les résultats indiquent que l'offre d'une prime de départ est plus avantageuse que la réinstallation, l'offre d'emploi sera révoquée. […]

M. Donald a présenté une analyse des coûts indiquant que la réinstallation coûtait 1 200 $ de moins que ce qu'il recevrait comme prime de départ. Dans une lettre datée du 14 octobre 1997, M. Bhartia l'a avisé que sa demande de prime de départ anticipé ne pouvait lui être accordée; la lettre précisait également ce qui suit :

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Décision Page 4 [Traduction] […] […] Vu que vous n'avez pas indiqué que vous acceptiez l'offre d'emploi, le ministère et la Commission de la fonction publique continueront de vous chercher un autre emploi dans votre zone de mobilité durant votre période de priorité d'excédentaire. Nous avons toutefois l'intention de vous offrir de nouveau le poste transféré vers la fin de votre période de priorité d'excédentaire si aucune possibilité de mutation ne se présente. À ce moment là, l'offre sera considérée comme une offre d'emploi raisonnable aux termes de la DRE.

[…] (Pièce G-12) Cette lettre est à l'origine du présent grief de M. Donald. Ce dernier estimait que l'offre du poste transféré équivalait à un déni des autres options possibles de telle sorte qu'elle n'était pas valable. Il a fait remarquer qu'il voulait réintégrer son poste à Esquimalt afin d'être déclaré excédentaire selon les règles; il ne considère pas le poste à Halifax comme une « offre d'emploi raisonnable » aux termes de la DRE. Il n'est plus intéressé à recevoir une autre offre d'emploi à ce stade-ci parce qu'il est retourné aux études.

Dans une lettre datée du 3 mars 1997, M. Donald a été avisé officiellement que son unité de travail allait être réinstallée en Nouvelle-Écosse ainsi que de ce qui suit : [Traduction] Si vous décidez de ne pas être réinstallé à Dartmouth (Nouvelle-Écosse), vous serez déclaré excédentaire pour une période de six mois à compter du 30 septembre 1997. […]

Si un autre fonctionnaire bénéficiant d'une priorité ne peut pas être nommé à votre poste transféré, celui-ci vous sera offert à titre d'offre d'emploi raisonnable quand vous serez déclaré excédentaire, ce qui vous rendra inadmissible à une prime de départ. […]

(Pièce E-1) M. Donald a indiqué officiellement dans un document daté du 30 mai 1997 qu'il ne voulait pas suivre son poste et qu'il comprenait qu'il bénéficierait d'une priorité d'excédentaire pendant six mois à compter du 30 septembre 1997 (pièce E-4).

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Décision Page 5 Dans une lettre datée du 29 janvier 1998, M. Bhartia a informé M. Donald que son poste dans la région de Halifax lui était offert de nouveau et que le ministère considérait qu'il s'agissait d'une offre d'emploi raisonnable « aux termes de la Directive sur le réaménagement des effectifs »; il a également précisé que, si M. Donald n'acceptait pas l'offre et n'obtenait aucun autre emploi avant l'expiration de la période de priorité d'excédentaire, il serait mis en disponibilité le 7 avril 1998. La période de priorité de M. Donald a été prolongée après le mois d'avril; il a reçu une lettre datée du 29 juillet 1998 l'informant que sa période de priorité prendrait fin le 31 août 1998 et qu'il serait mis en disponibilité le 1 er septembre 1998. En fait, la période de priorité de M. Donald a de nouveau été prolongée jusqu'au 20 septembre 1998. Il a été mis en disponibilité le 21 septembre 1998 (pièce G-5).

Dans son témoignage, M. Bhartia a maintenu que M. Donald n'a jamais manifesté d'intérêt pour travailler ailleurs qu'à Victoria. Il a indiqué qu'il y avait peut-être des postes au Canada pour lesquels M. Donald était qualifié, mais qu'il était évident qu'il n'y avait rien pour lui à Victoria. D'après M. Bhartia, M. Donald avait des compétences précieuses qui seraient utiles pour la poursuite du programme de recherche dans l'Arctique au CRDA.

M. Donald a soutenu qu'il n'a posé aucune restriction concernant sa mobilité ni indiqué qu'il ne voulait pas recevoir de la formation. Toutefois, il n'a jamais reçu de plan de recyclage possible, ni d'offre d'emploi autre que le poste à Halifax. Il a fait référence à la pièce G-15, qui serait une liste des postes offerts aux fonctionnaires du DRDE touchés par la réinstallation. D'après ce document, M. Donald avait indiqué que les trois postes mentionnés « ne l'intéressaient pas ». Il a déclaré que, dans le cas du poste de PG-3, il n'avait absolument aucune connaissance des tâches du poste à ce moment-là; dans le cas du poste de niveau EG-5, il n'a reçu aucun renseignement, comme ce fut le cas pour un autre poste EG-5 dans la Région de la capitale nationale. Il a fait remarquer qu'il a reçu d'autres descriptions de travail en avril 1998 et qu'il a informé le bureau du personnel qu'il n'était absolument pas qualifié pour occuper ces postes. Il a reçu d'autres offres sous forme d'énoncés de qualités; toutefois, il était évident qu'il n'était pas qualifié pour occuper aucun de ces emplois puisqu'il ne possédait pas les connaissances techniques de base; il n'y a donc pas donné suite. Il a reconnu, lors du contre-interrogatoire, qu'il lui aurait été très difficile de prendre la

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Décision Page 6 décision d'abandonner ses études à l'époque. Il a fait remarquer que personne n'avait contesté le fait qu'il ne s'estimait pas qualifié pour occuper ces postes.

M me Laura Neville est agente du personnel civil au ministère à Esquimalt depuis neuf ans. Elle a décrit les efforts qu'elle-même et ses collègues ont déployés en vue de trouver d'autres emplois aux fonctionnaires comme M. Donald qui étaient touchés par la réinstallation du DRDE. Elle a déclaré qu'il lui incombait, lorsqu'un fonctionnaire recevait une lettre l'avisant de son statut de fonctionnaire excédentaire, de transmettre les renseignements au sujet du fonctionnaire visé, y compris la lettre l'avisant de son statut de fonctionnaire excédentaire et son curriculum vitae, à la Commission de la fonction publique qui entrait ensuite ces renseignements dans l'ordinateur et essayait de trouver des postes vacants correspondant aux qualités du fonctionnaire. Elle a fait référence à la pièce E-9, une lettre de la Commission de la fonction publique à laquelle est jointe une liste informatisée des démarches faites en vue de trouver un autre emploi à M. Donald. Le témoin a indiqué que la Commission de la fonction publique avait déterminé qu'il n'existait pas d'emploi convenable pour lui et que, par conséquent, aucun poste vacant ne lui a été signalé. M m e Neville a fait remarquer que les qualifications de M. Donald étaient très spécialisées et très techniques; en outre, comme beaucoup de bureaux diminuaient leurs effectifs à cette époque, il n'y avait pas de débouché pour lui. À son avis, on a tout fait pour lui trouver du travail ailleurs qu'à Halifax. Elle a maintenu que, bien qu'elle l'ait rencontré à plusieurs occasions, il ne lui a jamais dit qu'il était intéressé à recevoir de la formation en vue d'occuper un autre poste quelconque. Elle a soutenu que le plan de recyclage prévu au paragraphe 4.2.3 de la RDE est établi uniquement si on trouve un poste précis que le fonctionnaire s'estimant lésé pourrait postuler après avoir reçu la formation appropriée.

Argumentation Le représentant du fonctionnaire s'estimant lésé soutient que, conformément au paragraphe 3.1.1 de la DRE, un fonctionnaire a le droit de choisir entre être réinstallé avec son poste ou être déclaré excédentaire. M. Donald s'est prévalu de ce droit et a choisi d'être déclaré excédentaire. Au fond, l'employeur lui a nié le droit de faire ce choix en insistant initialement pour qu'on lui offre immédiatement son ancien poste qui avait été transféré à Halifax. M. Landry maintient que l'employeur ne peut priver le fonctionnaire du droit qui lui est accordé en vertu du paragraphe 3.1.1 en exigeant

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Décision Page 7 qu'il accepte le poste transféré sous peine d'une mise en disponibilité. Le représentant du fonctionnaire souligne qu'aux termes de la DRE une « offre d'emploi raisonnable » est garantie à un fonctionnaire qui est recyclable et mobile. Même s'il préférait travailler à un endroit en particulier, le fonctionnaire n'a jamais posé de restriction quant à sa mobilité. Néanmoins, il n'a pas eu d'entrevue ni n'a reçu d'offres d'emploi.

Le représentant du fonctionnaire cite également le paragraphe 1.1.1 qui prévoit que les fonctionnaires touchés par un réaménagement des effectifs doivent être traités équitablement. En outre, le paragraphe 1.1.1 garantit une offre d'emploi raisonnable à tous les fonctionnaires touchés et prévoit une prolongation de leur période de priorité d'excédentaire jusqu'à ce qu'au moins une offre leur ait été faite. M. Landry soutient que le fonctionnaire a droit à une offre d'emploi raisonnable ou aux options indiquées au paragraphe 6.3.1; il souligne que le fonctionnaire préférerait se prévaloir de l'option décrite au paragraphe 6.3.1c). Il invoque la décision rendue dans l'affaire Graham (dossier de la Commission 166-2-24158) où l'arbitre a ordonné la réintégration du fonctionnaire parce qu'il n'avait pas reçu d'offre d'emploi raisonnable.

M. Landry soutient également, au nom du fonctionnaire, qu'aux termes du paragraphe 1.3.10 le ministère a la responsabilité de recycler le fonctionnaire; toutefois, aucun plan de recyclage ne lui a été communiqué. M. Landry souligne que, aux termes du paragraphe 4.2.2, le fonctionnaire se voit garantir le droit d'obtenir la formation « [o]utre les autres droits et avantages […] » Toutefois, le ministère ne lui a jamais dit qu'il pourrait postuler d'autres emplois s'il recevait une formation additionnelle.

M. Landry fait remarquer que M. Donald demande de recouvrer son statut de fonctionnaire déclaré excédentaire jusqu'à ce qu'il reçoive une offre d'emploi raisonnable. Subsidiairement, il est prêt à accepter les autres options offertes aux termes de la nouvelle DRE.

L'avocat de l'employeur souligne que les objectifs de la DRE, énoncés à la page 2 de ce document, mettent l'accent sur la « sécurité d'emploi » plutôt que sur le « maintien dans un poste en particulier ». M e Climie fait valoir que le fonctionnaire ne voulait pas déménager. Pour sa part, l'employeur a fait des démarches pendant près

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Décision Page 8 d'un an en vue de lui trouver un poste. Toutefois, ces efforts n'ont pas porté fruit, ce qui n'est pas surprenant vu la spécialisation du fonctionnaire.

M e Climie soutient que la question en l'espèce est de savoir si l'offre d'emploi à Halifax constituait une « offre d'emploi raisonnable ». Cette question a été examinée par la Cour fédérale dans l'arrêt Attorney General of Canada v. Barbara Edwards, (dossier de la Cour n o T-105-98). L'avocat de l'employeur maintient que M. Donald cherche un emploi qui lui soit entièrement acceptable; toutefois, l'arrêt Edwards indique clairement que ce n'est pas ce à quoi il a droit aux termes de la DRE.

L'avocat fait valoir que l'argument du fonctionnaire selon lequel son grief doit être tranché en vertu de la nouvelle DRE ne figure pas dans le texte du grief de telle sorte que, conformément aux principes énoncés dans l'arrêt Burchill (Burchill c. le procureur général du Canada, [1981] 1. C.F. 109; 37 N.R. 530 (C.A.F.), l'arbitre ne peut maintenant tenir compte de cet argument. M e Climie soutient également que la pièce G-15 ne veut rien dire; les renseignements erronés qu'elle contient ne sont pas une indication de mauvaise foi ou de conduite répréhensible, voire d'absence de diligence raisonnable. Il fait également valoir que la formation ne se donne pas dans l'absolu; elle doit être reliée à un poste en particulier et, en l'espèce, l'employeur a été incapable de trouver un poste qui aurait constitué un autre emploi convenable.

En réfutation, M. Landry soutient que la notion d'offre d'emploi raisonnable reconnaît qu'un fonctionnaire peut vouloir rester dans sa région. Il fait également valoir que l'arrêt Edwards (supra) n'a pas examiné l'incidence du paragraphe 3.1.1; de plus, dans cette affaire, il n'était pas question de changement de région. M me Edwards avait reçu une offre d'emploi raisonnable; M. Donald, par contre, n'a reçu aucune offre d'emploi excepté celle qu'il a décidé de refuser comme il avait le droit de le faire aux termes du paragraphe 3.1.1. Quant à l'argument au sujet de la nouvelle DRE, M. Landry précise qu'il en demande l'application uniquement si M. Donald recouvre son statut de fonctionnaire excédentaire.

Motifs de la décision La question principale à trancher en l'espèce est de savoir si l'offre du poste transféré constitue une « offre d'emploi raisonnable » aux termes de la DRE lorsque le fonctionnaire touché a choisi, conformément au paragraphe 3.1.1 de la DRE, de ne pas

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Décision Page 9 être réinstallé. Les faits de l'affaire ne sont pas contestés dans l'ensemble. Le poste du fonctionnaire, qui se trouvait à Victoria a été transféré dans la région de Halifax; le fonctionnaire a décidé qu'il n'était pas intéressé à être réinstallé avec son poste et il l'a dit à l'employeur. Néanmoins, après l'avoir déclaré excédentaire, l'employeur lui a presque immédiatement offert son ancien poste, maintenant situé à Halifax, et a maintenu que cela constituait une offre d'emploi raisonnable. Face aux objections du fonctionnaire, le ministère a cédé et lui a accordé le statut de fonctionnaire excédentaire, qu'il a prolongé pendant plusieurs mois.

Au cours de la période de priorité d'excédentaire, le ministère et la Commission de la fonction publique ont fait des démarches en vue de trouver un autre poste qui aurait convenu à M. Donald. Malgré les divergences de vues, je conclus que l'employeur a déployé des efforts sincères et raisonnables en vue de trouver un autre emploi au fonctionnaire. À mon avis, les renseignements erronés qui, vraisemblablement, avaient été consignés aux dossiers personnels du fonctionnaire concernant les offres d'emplois refusées sont sans conséquence aucune. La preuve démontre, en règle générale, qu'il n'existait tout simplement pas d'autres postes convenables pour le fonctionnaire en dépit des efforts du ministère et de l'apparente bonne volonté du fonctionnaire de considérer les offres d'emplois convenables. Il est aussi évident que l'employeur, à la suite de la prolongation de sa période de priorité d'excédentaire, a de nouveau offert au fonctionnaire le poste qui avait été transféré dans la région de Halifax en indiquant qu'il s'agissait, cette fois-là, d'une offre d'emploi raisonnable et qu'il serait mis en disponibilité s'il la refusait, ce qui est arrivé. Cela constitue-t-il un manquement à la DRE? La réponse est non, d'après moi.

Les dispositions pertinentes de la DRE qui étaient en vigueur à l'époque sont reproduites ci-dessous : Objectifs Le Conseil du Trésor a pour politique de réduire au minimum les cas de réaménagement des effectifs et leurs conséquences sur les fonctionnaires nommés pour une période indéterminée en s'assurant que, dans toute la mesure du possible, on offre aux fonctionnaires touchés d'autres possibilités d'emploi. On reconnaît toutefois qu'il est difficile de garantir aux fonctionnaires qu'ils peuvent conserver un poste précis. La présente directive vise donc à assurer la sécurité d'emploi plutôt que le maintien dans un poste en

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Décision Page 10 particulier. À cette fin, les fonctionnaires nommés pour une période indéterminée et dont les services ne seront plus requis en raison d’un réaménagement des effectifs se verront garantir qu’une offre d’emploi raisonnable dans la Fonction publique leur sera faite, sous réserve des dispositions de la partie VII.

[…] Offre d’emploi raisonnable (reasonable job offer) - Sous réserve des dispositions de la partie VII, offre d’emploi pour une période indéterminée dans la Fonction publique, habituellement à un niveau équivalent, sans que soient exclues les offres d’emploi à des niveaux plus bas ou plus élevés que celui du fonctionnaire intéressé et qui est garantie à un fonctionnaire mobile et recyclable qui est touché par un réaménagement normal des effectifs. Dans la mesure du possible, l’emploi offert se trouve dans la zone d’affectation du fonctionnaire, selon la définition de la Directive concernant les voyages.

[…] Période de priorité d'excédentaire (surplus period) – Période d'au moins six mois à compter de la date de réception de l'AVIS À LA CFP jusqu'à la date prévue de la mise en disponibilité.

[…] Recyclage (retraining) – Formation sur le tas ou toute autre formation ayant pour objet de donner aux fonctionnaires touchés, aux fonctionnaires excédentaires et aux personnes mises en disponibilité les qualifications nécessaires pour combler des vacances prévues ou connues dans la fonction publique.